IV SA/Gl 230/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi G.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 7 pkt.2-15, art. 8 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania G. N., utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na częściowe pokrycie wydatków związanych z dokończeniem remontu budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] 2009 r. G. N. zwrócił się do organu pierwszej instancji o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na usunięcie szkód wywołanych klęską żywiołową gradobicia z dnia [...] 2008 r. Z przeprowadzonego w dniu [...] 2009 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Zajmuje dom jednorodzinny, w którym przeprowadza remont, użytkuje tylko jedno pomieszczenie. Dom został uszkodzony w wyniku gradobicia w 2008 r. Komisja ds. szacowania strat w budynkach mieszkalnych stwierdziła wówczas konieczność wymiany pokrycia dachowego na powierzchni 25m.kw. i na ten cel skarżący otrzymał odrębną decyzją pomoc pieniężną w wysokości [...] zł. W toku wywiadu w niniejszej sprawie G. N. wniósł o przyznanie pomocy pieniężnej na remont i odbudowę kominów, wykonanie wentylacji, zakup rynny i jej montaż oraz wymianę pozostałej części dachu o powierzchni 60m.kw., która nie została uwzględniona w kosztorysie inwestorskim. Źródłem utrzymania skarżącego jest dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,40 ha fizycznych tj. 4,10 ha przeliczeniowych, wynoszący [...] zł. Na podstawie powyższych ustaleń organ pierwszej instancji uznał za celowe przyznanie pomocy pieniężnej w wysokości [...] zł. jako dofinansowanie remontu dachu na budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu wskazał, że dochód skarżącego z gospodarstwa rolnego wyliczony zgodnie z przepisami, przekracza ustawowe kryterium, jednakże z uwagi na poniesione straty w uprawach rolnych należy uznać, że tego dochodu nie osiągnął. Mając zatem na uwadze, że potrzeby wnioskodawcy odpowiadają celom pomocy społecznej, natomiast możliwości finansowe ośrodka są ograniczone, organ przyznał skarżącemu pomoc jako dofinansowanie zgłoszonych potrzeb. G. N. złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że przyznane dotychczas środki na usunięcie skutków klęski żywiołowej, tj. [...] zł. zostały wykorzystane w całości na ten cel. Ponadto dodał, że środki przyznane na mocy niniejszej decyzji w kwocie [...] zł. są niewystarczające na rozpoczęcie przebudowy kominów. Organ odwoławczy, uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie wskazał, że pomoc społeczna ma za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przy tym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art.3 ust. 1, ust.3-4). Następnie organ podniósł, że na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. W związku z tym organ odwoławczy podkreślił, że użycie w powołanym przepisie ustawy zwrotu "może być przyznany" świadczy o tym, iż przyznanie pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Wobec tego nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do przyznania pomocy dysponuje w tym przypadku organ pierwszej instancji, który może, ale nie musi, przyznać wnioskowaną pomoc lub może ją przyznać w takiej wysokości, na jaką pozwalają posiadane środki finansowe. Następnie organ odwoławczy wskazał, że z materiałów sprawy wynika, iż G. N. w wyniku klęski żywiołowej gradobicia z dnia [...] 2008 r. poniósł straty w uprawach rolnych, w budynkach gospodarczych i budynku mieszkalnym. Komisja powołana przez Wójta Gminy do szacowania strat w budynkach mieszkalnych stwierdziła uszkodzenie pokrycia dachowego o powierzchni 25m.kw. i w odrębnym postępowaniu organ przyznał stronie pomoc finansową w wysokości [...] zł. stanowiącą 100% szacunkowych strat. W dniu 18 października 2009 r. zainteresowany złożył nowy wniosek, w którym powołując się na straty w wyniku gradobicia, wniósł o przyznanie pomocy finansowej na naprawę 2 kominów centralnego ogrzewania, wymianę pokrycia dachowego na północnej części budynku mieszkalnego, wymianę rynien i kapitalny remont chlewni. Organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy pomoc w wysokości [...] zł. jako dofinansowanie zgłoszonych potrzeb. Wobec tego wyżej wymieniony nie pozostał bez pomocy w ogóle, tylko otrzymał ją w takiej wysokości, jakiej przyznanie organ pierwszej instancji uznał za celowe. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że udzielenie pomocy w trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że jeśli nawet wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria do jego przyznania, ośrodek pomocy społecznej nie ma obowiązku udzielenia pomocy. Decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, a przede wszystkim rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ oraz liczba osób uprawnionych do uzyskania pomocy (wyrok NSA z dn.16.11.1993 r. I S.A. 1340/93). W sytuacji, kiedy środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawanej pomocy, a więc uwzględnienie sytuacji subiektywnej uprawnionych i sytuacji obiektywnej. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że z treści art. 2 i 3 cytowanej wyżej ustawy wynika przede wszystkim, iż pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a zatem ma wspierać osoby i rodziny w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Jest to pomoc w sytuacjach wyjątkowych, uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, a ocena, jakie przypadki należy uznać za szczególnie uzasadnione jest przedmiotem uznania administracyjnego. Następnie organ podniósł, że zdarzenie losowe w postaci gradobicia spowodowało uszkodzenie dachu o powierzchni 25m.kw. i na naprawę tej szkody zainteresowany otrzymał pomoc pieniężną stanowiącą równowartość oszacowanych strat. Wymiana północnej części dachu o powierzchni 60m.kw. nie została zakwalifikowana przez Komisję i w tej sytuacji trudno uznać ją za stratę powstałą w wyniku gradobicia. Gdyby nawet strata taka została wykazana, to przyznanie pomocy finansowej uzależnione jest m.in. od uznania organu. G. N. nie pozostał bez pomocy - tylko otrzymał ją w takiej wysokości, na jaką pozwalały możliwości finansowe i cel pomocy społecznej. W skardze wniesionej od powyższej decyzji . N. podniósł, że w kosztorysie z września 2008 r., wymieniającym kwotę [...] zł., nie zostały uwzględnione uszkodzenia budynku, określone w jego piśmie z dnia [...] 2008 r. skierowanym do Wojewody Śląskiego. Zarzucił, że wskutek błędu organu pierwszej instancji, pomimo prowadzenia dwuletniego postępowania, nie została uznana szkoda i nie przyznano środków odpowiedniej wysokości na jej usunięcie. Natomiast przyznanie kwoty [...] zł. na częściowe pokrycie wydatków związanych z remontem budynku jest niewystarczające. Skarżący podniósł zarzut, że niedopełnieniem obowiązków organu pierwszej instancji było nieoszacowanie faktycznych szkód w drodze kolejnego kosztorysu. Nadmienił, że w terminie, tj. [...] 2008 r. złożył do Ministra – za pośrednictwem Urzędu Gminy L. – wniosek o udzielenie pomocy w kwocie [...] zł. i w dalszym ciągu oczekuje przyznania znaczącej pomocy tj. [...] zł. oraz uwzględnienia przez Sąd niedopełnienia obowiązków przez organ pierwszej instancji i uznania, że dotychczas przyznana pomoc jest niewystarczająca, a nieprzyznanie pomocy w kwocie [...] zł. stanowi zagrożenie nieusunięcia szkód i zagrożenie życia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd – na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszej instancji o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na pokrycie części wydatków związanych z dokończeniem remontu budynku mieszkalnego. Według bowiem ustaleń organu, w wyniku klęski żywiołowej gradobicia z dnia [...] 2008 r. skarżący poniósł straty w uprawach rolnych, w budynkach gospodarczych i budynku mieszkalnym. Komisja do szacowania strat w budynkach mieszkalnych stwierdziła uszkodzenie pokrycia dachowego i w odrębnym postępowaniu organ przyznał skarżącemu pomoc finansową w kwocie [...] zł. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej na naprawę dwóch kominów centralnego ogrzewania, wymianę pokrycia dachowego na północnej części budynku mieszkalnego, wymianę rynien i kapitalny remont chlewni - ponownie uzasadniając wniosek wystąpieniem szkód w wyniku gradobicia w dniu [...] 2008 r. Na wstępie podkreślić zatem należało, iż na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362 z późn. zm.), decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Jak stanowi wymieniony przepis, - osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej - może być przyznany zasiłek celowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że wystąpienie zdarzenia wymienionego w treści cytowanych przepisów, nie jest równoznaczne z istnieniem roszczenia o jego przyznanie. Ponadto przyznanie każdego ze świadczeń pomocy społecznej, jak i wysokość świadczeń jest uzależniona od spełnienia dodatkowych kryteriów, określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie co do przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego jak i co do jego wysokości – z uwagi na uznaniowy charakter – jest m. in. uzależnione dodatkowo od oceny organu w ramach art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wymieniony przepis stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W zakresie powyższej oceny bardzo istotne znaczenie miały zatem ustalenia organu, że skarżącemu zostało przyznane – w odrębnym postępowaniu - świadczenie w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na naprawę części pokrycia dachowego uszkodzonego w wyniku gradobicia w dniu [...] 2008 r. W związku z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej - podkreślenia bowiem wymagało, że na mocy decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie przyznano skarżącemu zasiłek celowy w wysokości [...] zł., a ponadto w drodze odrębnej decyzji udzielono mu pomocy w kwocie [...] zł. Zakres, w jakim zostały uwzględnione potrzeby skarżącego związane z usunięciem skutków gradobicia – na mocy decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu jest okolicznością podlegającą uwzględnieniu przy wydaniu kolejnej decyzji dotyczącej przyznania świadczeń z pomocy społecznej na wyżej wymieniony cel. W tym zakresie trafnie organ odwoławczy podkreślił, że według treści art. 2 i 3 cytowanej wyżej ustawy, pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a zatem ma wspierać osoby i rodziny w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. W związku z cytowanym wyżej unormowaniem art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej - przede wszystkim podkreślenia wymagało, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego. Wbrew zatem zarzutom skargi – nie obciążał organu pierwszej instancji obowiązek przyznania świadczenia odpowiadającego wysokości szkody. Nie jest bowiem celem pomocy społecznej pełnienie roli zakładu ubezpieczeń majątkowych poprzez przyznanie świadczenia umożliwiającego przeprowadzenie remontu kapitalnego budynków skarżącego. Ponadto – z subsydiarności pomocy społecznej wynika, że ma za zadanie wspierać, a nie zastępować działania osób i rodzin zmierzające do zaspokojenia ich podstawowych potrzeb. Z powyższych przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący niedopełnienia obowiązków przez organ pierwszej instancji w ramach rozpoznania wniosku będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie. Przeprowadzając kontrolę w zakresie zgodności z prawem decyzji organów obydwu instancji stwierdzić zatem należało, że ustalenia stanowiące ich podstawę, zostały przeprowadzone w oparciu o prawidłową ocenę zebranego w sposób kompletny materiału dowodowego. Ponadto nie stwierdzono przekroczenia granic uznania administracyjnego, które ma zastosowanie przy podejmowaniu decyzji w zakresie zasiłku celowego. Uwzględnione zostały bowiem wszystkie okoliczności sprawy, a więc przede wszystkim – w kontekście możliwości oraz celów pomocy społecznej - została przeprowadzona ocena co do zakresu potrzeb skarżącego, a także stopnia zaspokojenia tych potrzeb w drodze przyznanych mu świadczeń z pomocy społecznej na mocy odrębnej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, także okoliczność, w jakim zakresie wnioskodawca korzysta ze świadczeń pomocy społecznej – przy uwzględnieniu łącznie wszystkich przyznanych świadczeń – ma znaczenie dla oceny, czy przyznanie zasiłku celowego realizuje cele pomocy społecznej – ograniczone jej subsydiarnym charakterem, a zwłaszcza czy odpowiada możliwościom pomocy społecznej. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane w wyniku ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, po dokonaniu prawidłowej oceny dowodów i zastosowaniu trafnej wykładni prawa. Mając na uwadze przytoczone na wstępie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uznać należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a wobec tego została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.