II GSK 788/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 79/11 w sprawie ze skargi G. P. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 79/11, po rozpoznaniu skargi Gminy P. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę MJWPU do ponownego rozpatrzenia w zakresie rozpoznania protestu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia 2 marca 2010 r. MJWPU poinformowała Gminę P., że wniosek o dofinansowanie projektu "[...]", złożony w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 Priorytet V Wzmacnianie roli miast w rozwoju regionu w ramach działania 5.2. Rewitalizacja miast, przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej. Projekt uzyskał wynik 73,50 punktów, co stanowi wymagane minimum 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia, jednak z uwagi na brak środków, nie został przyjęty do sfinansowania. Pismem z dnia 25 maja 2010 r. skarżąca wniosła protest od pisma MJWPU z dnia 2 marca 2010 r., w którym podniosła, że przedstawione wyniki konkursu zawierają liczne uchybienia w przyjętej ocenie merytorycznej, skutkujące przyznaniem złożonej aplikacji zbyt małej liczby punktów przez członków Komisji Konkursowej. Pismem z dnia 24 czerwca 2010 r. MJWPU poinformowała skarżącą, że protest został uwzględniony, a wniosek skierowany do ponownej oceny merytorycznej zgodnie z § 14 Procedury odwoławczej. Pismem z dnia 1 lipca 2010 r. MJWPU poinformowała Gminę P., że wniosek o dofinansowanie przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej, projekt został oceniony przez niezależnych członków Komisji Konkursowej oceniającej wnioski złożone w ramach wspomnianego programu i przekroczył wymagane minimum 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia. Organ wskazał, że dokładniejsze informacje co do uzyskanej liczby punktów, jak również możliwości dofinansowania wniosku skarżąca otrzyma po przyjęciu przez Zarząd Województwa [...] uchwały dotyczącej projektów przywróconych do oceny po protestach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę Gminy P. na informację MJWPU z dnia 1 lipca 2010 r. na wstępie przypomniał, że skarżąca złożyła wniosek w ramach konkursu ogłoszonego przez MJWPU o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013, w oparciu o ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712). Zgodnie z art. 29 tej ustawy ogłoszony konkurs realizowany jest w oparciu o kryteria ujęte w Regulaminie Konkursu. W zakresie procedury odwoławczej Regulamin odsyła do opracowania "Procedura Odwoławcza dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007–2013" (dalej: Procedura odwoławcza). Sąd stwierdził, że z Procedury odwoławczej wynika, iż w przypadku negatywnej oceny projektu, wnioskodawcy przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu wnoszonego do MJWPU w terminie 14 dni od daty powiadomienia o wyniku oceny. W wyniku rozpatrzenia protestu MJWPU może uwzględnić protest – jeżeli na podstawie zebranych informacji i dokumentacji uzna, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy, a więc złożony protest był zasadny, oddalić protest – w przypadku braku przesłanek do uznania, iż ocena została przeprowadzona w sposób niewłaściwy. O przyczynach pozostawienia protestu bez rozpatrzenia MJWPU informuje pisemnie wnioskodawcę (§ 13 Procedury odwoławczej). Zgodnie z § 17 Procedury odwoławczej po otrzymaniu informacji o oddaleniu protestu, równoznacznej z wyczerpaniem środka odwoławczego przewidzianego w systemie realizacji programu operacyjnego wnioskodawca może wnieść skargę w tym zakresie do właściwego sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że skarżąca złożyła protest (pismo z dnia 25 maja 2010 r.), zaś w odpowiedzi uzyskała informacje, iż wniosek Gminy P. zostanie skierowany do ponownej oceny merytorycznej zgodnie z § 14 Procedury odwoławczej. Zdaniem Sądu w istocie doszło więc do sytuacji, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 Procedury odwoławczej, a jeśli tak, to MJWPU obowiązana była stosownie do § 13 ust. 3 pkt 2 tej Procedury przekazać wnioskodawcy pouczenie o dalszych środkach odwoławczych, które mu przysługują lub ich braku. Sąd stwierdził, że analiza treści pisma MJWPU z dnia 24 czerwca 2010 r. będącego w istocie uwzględnieniem protestu, takiego pouczenia nie zawiera co przemawia w oczywisty sposób za uznaniem, iż doszło do naruszenia powyższego przepisu. Sąd przypomniał również treść § 14 ust. 4 Procedury odwoławczej, który stanowi, że w przypadku pozytywnego wyniku ponownej oceny wniosek podlega dalszej procedurze wyboru. Wyniki ponownie przeprowadzonej oceny są wiążące i kończą procedurę odwoławczą na danym etapie oceny w odniesieniu do określonego projektu. Oznacza to, że wnioskodawcy nie przysługuje dodatkowo żaden środek odwoławczy na danym etapie oceny, także w przypadku ponownie negatywnego wyniku oceny projektu. W ocenie Sądu z materiałów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika jednak czy taka ponowna ocena miała miejsce. Nie wynika to również z treści pisma z dnia 1 lipca 2010 r. objętego skargą. MJWPU wskazuje wprawdzie, że wniosek skarżącej przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej, jednakże nie wiadomo czy była to ocena ponowna. Zdaniem Sądu nie zmienia istoty rzeczy odwołanie się do uchwały Zarządu Województwa [...], albowiem z treści pisma nie wynika kiedy będzie ona podjęta. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazał sprawę MJWPU do ponownego rozpoznania w zakresie rozpoznania protestu. M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy P., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a) naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego a) art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez przyjęcie do rozpoznania skargi, mimo że stronie nie przysługiwała skarga, gdyż skarga taka przysługuje stronie po otrzymaniu przez nią informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, a w danym wypadku nie było zakończenia procedury odwoławczej, b) art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez uwzględnienie skargi, mimo że w tym trybie można orzekać jedynie w odniesieniu do skarg dotyczących oceny projektu przeprowadzonej w sposób naruszający prawo, a w danym wypadku nie była zaskarżona ocena projektu; 2) przepisów postępowania: a) art. 3 § 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie do rozpoznania sprawy, w stosunku do której przepisy ustaw szczególnych (art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) nie przewidują ich sądowej kontroli, b) art. 133 p.p.s.a., poprzez oparcie wyroku na naruszeniu postanowień § 13 ust. 3 pkt 2 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007–2013, podczas gdy w danej sprawie organ przekazał informację skarżącemu stosownie do § 14 ust. 4 tej Procedury, c) art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie dokonania oceny przez organ z naruszeniem prawa, mimo błędnego wskazania przepisu prawa materialnego (art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), którego naruszenie rzekomo miało mieć wpływ na wynik sprawy lub przepisu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona skarżąca zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując w podsumowaniu, że pismo MJWPU z dnia 1 lipca 2010 r. jest jedynie ogólną informacją dla beneficjenta na temat tego, jakie są losy jego wniosku i nie jest rozumiane jako "pismo informujące o wynikach oceny", które jest wysyłane do beneficjenta "w ciągu 14 dni od podjęcia decyzji przez Zarząd Województwa" i które informuje wnioskodawców o wynikach oceny i przekazaniu projektu do oceny wykonalności, lub umieszczeniu projektu na liście rezerwowej. W przypadku konkursu 5.2 nie było możliwości wysłania takiego pisma, ponieważ nie została jeszcze podjęta przez Zarząd decyzja. Zdaniem strony skarżącej pismo to nie było negatywną informacją o rozpatrzeniu wniosku, lecz informacją o jakiej mowa w § 14 ust. 4 Procedury odwoławczej. Wniosek Gminy P. jest nadal procedowany i nie została jeszcze podjęta decyzja (stanowisko) o dofinansowaniu lub o braku dofinansowania dla projektu tej gminy. Zatem informacje MJWPU z dnia 24 czerwca 2010 r. (informacja o uwzględnieniu protestu) i z dnia 1 lipca 2010 r., nie były stanowiskiem organu, które podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Pierwszy zarzut tej skargi sprowadzający się do naruszenia przepisu art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez rozpoznanie skargi Gminy P., która jej w niniejszej sprawie nie przysługiwała, jest całkowicie nietrafny. Wbrew temu zarzutowi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawidłowo zastosował przepisy art. 30c ust. 1 i art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjmując skargę Gminy P. na informację organu z dnia 1 lipca 2010 r. i uwzględniając tę skargę na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 tej ustawy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że dotychczasowe postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie (w tym procedura odwoławcza) zostało zakończone poprzez przekazanie stronie informacji z dnia 1 lipca 2010 r., w której zawarto stwierdzenie, że projekt Gminy P. w wyniku uwzględnienia protestu (pismo MJWPU z dnia 24 czerwca 2010 r.) został ponownie oceniony przez niezależnych członków Komisji Konkursowej oceniającej wnioski złożone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007–2013 (RPO WM) i przekroczył wymagane minimum 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia, ale nie został zakwalifikowany do dofinansowania projektu, gdyż ma nadal oczekiwać na konkretne rozstrzygnięcie zarządu Województwa [...] dotyczące konkursu [...] Priorytet V "Wzmacnianie roli miast w rozwoju regionu dla Działania 5.2. "Rewitalizacja miast" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007–2013. Sąd I instancji miał podstawy do uznania powyższej informacji jako tej informacji, o której mowa w przepisie art. 30c ust. 1 omawianej ustawy, gdyż w istocie z niej wynika, że procedura odwoławcza zakończyła się dla strony negatywnie z powodu niezakwalifikowania jej projektu do dofinansowania. Zarzucanie Sądowi, że rozpoznał skargę w sprawie niezakończonej dotychczas ostatecznym rozstrzygnięciem, czyli przedwcześnie, nie znajduje potwierdzenia w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym. Należy zaznaczyć, że od ostatniej informacji organu z dnia 1 lipca 2010 r. upłynęło blisko rok a brak jest dowodów, że zostały podjęte jakiekolwiek czynności procesowe przez organ w niniejszej sprawie. W tych warunkach należało przyjąć, że procedura odwoławcza w sprawie protestu Gminy P. dotyczącego przedmiotowego wniosku o dofinansowanie projektu zakończyła się dla strony negatywnie poprzez niezakwalifikowanie projektu do dofinansowania, o czym poinformowano stronę właśnie w piśmie z dnia 1 lipca 2010 r. i dlatego stronie przysługiwała skarga w myśl art. 30c ust. 1 omawianej ustawy. Nie można bowiem twierdzić, że procedura odwoławcza zakończyła się dla strony wynikiem pozytywnym tylko z tego powodu, że ocena projektu uzyskała wymagane minimum 60% punktów, ewentualnie, że dotychczas nie została ona zakończona, albowiem organ oczekuje na uchwałę Zarządu Województwa [...] dotyczącą projektów przywróconych do oceny po protestach. Podtrzymywanie tego rodzaju zarzutów, że sprawa nie była zakończona na etapie postępowania administracyjnego i dlatego stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego w istocie prowadziłoby do pozbawienia wnioskodawcy prawa do kontroli sądowoadministracyjnej działań organu administracji publicznej w sprawie, która niewątpliwie takiej kontroli podlega, a to zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z treścią art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy w wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1, sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ, co w tej sprawie Sąd I instancji uczynił. Skoro bowiem Sąd ten stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego wszczętego na skutek protestu skarżącej Gminy P. zostały naruszone przepisy regulujące tę procedurę, a mianowicie § 14 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007–2013, miał obowiązek to stwierdzić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Jeśli nawet w wyniku uwzględnienia protestu dokonana została ponowna ocena projektu, to informacja organu z dnia 1 lipca 2010 r. nie odzwierciedla wyniku tej oceny i jej skutków w zakresie zakwalifikowania projektu do dofinansowania, a przede wszystkim odsyła ona do bliżej nieokreślonych w czasie działań Zarządu Województwa [...] w postaci uchwały dotyczącej przywróconych w wyniku protestów projektów i której znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie zostało do końca sprecyzowane przez organ w zaskarżonej informacji. Zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów art. 3 § 3, art. 133 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało uznać za całkowicie chybione i niewymagające szczegółowego ustosunkowania, gdyż wbrew twierdzeniu organu ustawa szczególna, jaką jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w przepisie art. 30c ust. 1 przewiduje sądową kontrolę spraw z zakresu udzielenia dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych unijnych a także zakres tej kontroli i szczególny sposób rozstrzygania w tych sprawach (art. 30c ust. 3 pkt 1), z wyłączeniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie został również naruszony przepis art. 133 p.p.s.a., gdyż Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Sugerowanie przez organ, że skarżącej służyłaby ewentualnie w niniejszej sprawie jedynie skarga na bezczynność organu, w sytuacji gdy musi ona oczekiwać na opublikowanie listy rankingowej beneficjentów i brak jest nadal ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Gminy P. o dofinansowanie projektu, jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne, gdyż organ podjął czynności procesowe w wyniku rozpatrzenia protestu, uwzględniając go, lecz poinformował stronę o wyniku ponownej oceny w sposób niepełny i kończący procedurę odwoławczą (art. 30b ust. 4). Jeszcze raz należy podkreślić z całą stanowczością, że powoływanie się przez organ na pozytywną ocenę projektu bez zakwalifikowania go do dofinansowania oznacza jedynie, że wynik procedury odwoławczej był w istocie negatywny i stronie zgodnie z przepisem art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju na taką informację służyła skarga do sądu administracyjnego. Natomiast Sąd I instancji był obowiązany stwierdzić o wszystkich naruszeniach prawa popełnionych przy przeprowadzeniu oceny projektu, w tym przepisów regulaminowych i proceduralnych, które miały wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego ją oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.