II SAB/Gl 6/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.S. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie bezprzetargowego zbycia nieruchomości p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Zarządzeniem z dnia 27 grudnia 2010 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. zarządził rozdzielenie, wniesionych przez W.S. w imieniu K.S. w jednym piśmie z dnia [...] r. - skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie bezprzetargowego zbycia nieruchomości. Wobec wniesienia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Z. za pośrednictwem Wojewody [...], a co zatem idzie z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 54 § 1 dalej p.p.s.a. w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 27 grudnia 2010 r. (II KO 165/10) skarga została przekazana właściwemu organowi celem nadania jej dalszego biegu stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Prezydenta Miasta Z. polegająca na niesprzedaniu w trybie bezprzetargowym nieruchomości gminnych. Zdaniem skarżącej, w myśl art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej zwanej u.g.n., jako właściciel nieruchomości obejmującej działkę nr [...], zapisanej w [...], położonej w Z. przy ul. Krakowskiej posiada ona prawo do nabycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Z., tj. działki nr [...] oraz części działki nr [...]. W ocenie skarżącej gminne działki ze względu na położenie i brak dostępu do drogi publicznej nie mogą być zbyte jako odrębne nieruchomości, zaś celem ich nabycia jest poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, będących własnością skarżącej. Nadto zarzucono organowi działanie na szkodę Gminy pozbawiając ją dochodu z podatku od nieruchomości, a także naruszenie art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny poprzez ignorowanie wniosków skarżącej w sprawie kupna gminnych nieruchomości i niewydanie w tym zakresie stosownej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wskazał na jej bezzasadność, argumentując powyższe tym, iż uwzględnienie żądania zawartego w skardze byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem. Fakt bowiem, iż sporne działki, przylegają poza działkami skarżącej również do działek stanowiących własność innych osób fizycznych, a także powierzchnia działki nr [...] - wyłączają możliwość bezprzetargowego trybu sprzedaży przedmiotowych nieruchomości. Nadto podniesiono, iż skarżąca została poinformowana o wszczętej procedurze przygotowania działki nr [...] do sprzedaży w drodze przetargu i planowanym jego terminie. Zaznaczono także, iż druga z działek ze względu na sposób zagospodarowania, nie jest w chwili obecnej przeznaczona do sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Podstawowa kwestia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zbadania dopuszczalności wniesionej skargi z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa m.in. art. 3 § 2 p.p.s.a., w którym wymienione zostały kategorie aktów prawnych i czynności podlegające kontroli tego sądu. Powołany przepis w pkt 8 stanowi, iż sąd administracyjny jest również właściwy do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednakże tylko w odniesieniu do przypadków wymienionych od pkt 1 do 4a. Aby zatem możliwe było złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, organ ten musi pozostawać w zwłoce z wydaniem: - decyzji administracyjnej, - postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, - postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, - innych niż określone powyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, - a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Zgodnie z przyjętą linią w orzecznictwie, w sytuacji jeśli sprawa, której skarga na bezczynność dotyczy, nie podlega rozstrzygnięciu w drodze aktu administracyjnego, to właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej z braku właściwości. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w sprawie sprzedaży nieruchomości będącej własnością gminy w drodze bezprzetargowej. Tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje powołana wyżej ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Analiza tego aktu prawnego prowadzi do tezy, iż intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego (a nie administracyjnego) trybu dysponowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i taki właśnie tryb (cywilnoprawny) został zastosowany w art. 13 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z powołanym przepisem z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 u.g.n.) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Niezależnie od powyższego po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. Nie budzi wątpliwości, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze (nazwanej) umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy ustawy Kodeks Cywilny. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji zakupu nieruchomości (i to z zastrzeżeniem formy bezprzetragowej), a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. Za niedopuszczalnością takiego rozwiązania przemawia fakt, iż w tym wypadku Prezydent Miasta Z. nie działałby jako organ administracji, lecz wykonywałby uprawnienia właścicielskie Gminy a nawiązany stosunek prawny miałby charakter cywilnoprawny, a zatem nie stanowiłby czynności objętej kognicją sądu administracyjnego wyrażoną w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego - oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowane do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie (postanowienie NSA OZ w Rzeszowie z 21 listopada 1996 r., SA/Rz 920/96, Prok. i Pr. 1998, nr 9, s. 48), jak również uchwała o sprzedaży określonej osobie oznaczonych praw majątkowych (wyrok SN z 26 listopada 1992 r., III ARN 74/92, OSNCP 1993, nr 10, poz. 172). Odnosząc poczynione wyżej spostrzeżenia do poddanej kontroli Sądu skargi stwierdzić należy, że jej przedmiot leży poza zakresem właściwości sądu administracyjnego, wyznaczonym treścią przywołanych wyżej przepisów. W konsekwencji bowiem, brak podstaw do przyjęcia, aby załatwienie zawisłej sprawy nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie wskazane w art. 13 ust. 1 u.g.n. czynności mają charakter cywilnoprawny i są dokonywane na w ramach dwustronnej czynności prawnej (zawarcia umowy). Nie sposób tym samym przyjąć, iż należą do sfery administracji publicznej, nad którą kontrolę sprawują sądy administracyjne W związku z powyższym ewentualne zaniechania Prezydenta Miasta Z., w opisanym wyżej zakresie, nie noszą znamion bezczynności, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. Tak więc żądania skarżącej sformułowane w skardze są niedopuszczalne, albowiem do dochodzenia o zawarcie umowy cywilnoprawnej nie jest właściwy sąd administracyjny, a sąd powszechny. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 3 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.