IV SA/Wa 939/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 939/10 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia T. S. (dalej "skarżącego"), na postanowienie, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P., Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. (dalej "Konserwatora"), z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego wraz z garażami podziemnymi, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] arkusz [...] obręb P. przy ulicy [...] w P., utrzymał postanowienie Konserwatora w mocy. Zaskarżone postanowienie Ministra wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Urząd Miasta P. zwrócił się do Konserwatora o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Konserwator odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu. Skarżący wniósł do Ministra zażalenie na postanowienie Konserwatora z dnia [...] grudnia 2009 r. Rozpatrzywszy wniesione zażalenie, Minister nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, w konsekwencji czego utrzymał postanowienie Konserwatora w mocy. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje: Planowana inwestycja miałaby zostać zrealizowana na terenie zespołu architektoniczno - urbanistycznego [...] P., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] marca 1980 r. Planowana inwestycja w porównaniu z obecnym stanem zagospodarowania przedmiotowej parceli daje możliwość nawiązania do tradycji zabudowy miejskiej poprzez wypełnienie pierzei ulicy [...]. Obecny sposób zagospodarowania przedmiotowej działki charakteryzuje się chaotyczną, parterową zabudową magazynowo - usługową, która jest obca pierzejowej zabudowie miejskiej ulicy [...], jako element ahistoryczny i degradujący wartości zespołu architektoniczno - urbanistycznego [...] P. W odniesieniu do treści przedmiotowego projektu decyzji oraz wyników analizy terenu, należy także pozytywnie ocenić zaproponowaną wysokość budynku, który nie przekracza wysokości sąsiedniego budynku przy ulicy [...]. Planowana inwestycja nie narusza historycznego układu sieci dróg i ulic, nie zmienia również zachowanej parcelacji terenu, natomiast jako budynek hotelowy, w pewnym sensie kontynuuje funkcje mieszkaniowe, czym wpisuje się w historyczny sposób zagospodarowania ulicy [...]. Jego gabaryty są dopasowane do skali zabudowy historycznej. Tym samym należy stwierdzić, że nie niesie za sobą uszczerbku dla wartości zabytkowej zespołu architektoniczno - urbanistycznego [...] P. W odniesieniu do stwierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu należy także wskazać, że ochrona konserwatorska takiego układu nie polega na dążeniu do rekonstrukcji historycznej zabudowy, albowiem kategoryczny nakaz stosowania ekwiwalentnej zabudowy, wykluczyłby jakikolwiek rozwój tkanki miejskiej. W omawianej sprawie priorytetem działania organu konserwatorskiego nie jest działanie odtworzeniowe, lecz dopełnienie koncepcji urbanistycznej ul. [...], w kontekście jego zachowanej historycznej zabudowy. W skardze na postanowienie Ministra skarżący zarzucił orzeczeniu naruszenie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1568 z późn. zm.) oraz przepisów: art.7, art.8, art.9, art.10 i art.107§3 k.p.a. Skarżący podniósł, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności oraz, że występuje sprzeczność pomiędzy istotnymi ustaleniami organów, a zebranym przez nie materiałem dowodowym. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał, że stanowisko Ministra odnośnie nienaruszania przez planowaną inwestycję wymagań ochrony konserwatorskiej jest wadliwe. Organ nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, w tym nie odniósł się do wszystkich podniesionych w zażaleniu skarżącego zarzutów. Minister nie ustosunkował się w ogóle do istoty zażalenia. Historyczna zabudowa ul. [...] nie stykała się bowiem z oficynami budynku ul. [...], co było kluczowym argumentem Miejskiego Konserwatora Zabytków miasta P. na odtworzenie zabudowy. Z opinii technicznej nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. opracowanej przez mgr J. G. jednoznacznie wynika, że do oficyny nr 4 od ściany północnej jak i zachodniej nie przylegały budynki. Istniejące resztki tynku zewnętrznego na tych ścianach potwierdzają, że budynek [...] wybudowany około 1902 r. nie posiadał przyległego do tych ścian innego obiektu. Minister uznał, że inwestycja jest dopuszczalna nie w ramach odtworzenia historycznej zabudowy, a ramach rozwoju tkanki miejskiej. Nie wzięto jednak pod uwagę, że powyższe doprowadzi do zamurowania okien w mieszkaniach, zmiany funkcji, uciążliwości, zaciemnienia mieszkań parteru I piętra, II piętra i III pietra w całej kamienicy należącej do skarżącego. W myśl pkt 10 Karty Waszyngtońskiej (Międzynarodowej Karty Ochrony Miast Historycznych z 1987 r.) wszelkie uzupełnienia powinny być dokonywane i przyczynić się do wzbogacenia zespołu pod warunkiem, że nie będą szkodzić całości zabudowy i jej mieszkańcom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską, o której mowa we wskazanym wyżej przepisie, tj. na terenie zespołu architektoniczno - urbanistycznego P., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] marca 1980 r. Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art.53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparte są o uznanie administracyjne, albowiem przepisy prawa materialnego nie uszczegóławiają zakresu tych uzgodnień w sposób wyczerpujący. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym, skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji, działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Nie jest to upoważnienie do działania dowolnego - organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Podkreślenia wymaga również, że organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Sąd, dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister rozpoznając zażalenie skarżącego dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyczerpująco wykazano istnienie pozytywnych przesłanek do uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Istota stanowiska Ministra sprowadza się do tego, że planowana inwestycja swoim charakterem wkomponowuje się w zespół architektoniczno - urbanistyczny P., wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] marca 1980 r., poprzez nawiązanie do tradycyjnej zabudowy miejskiej. Realizacja inwestycji doprowadzi jednocześnie do zagospodarowania chaotycznej parterowej zabudowy magazynowo - usługowej, występującej obecnie na terenie inwestycji, która jest obca pierzejowej zabudowie miejskiej ulicy [...]. Organ zaznaczył przy tym w sposób wyraźny, że priorytetem w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego w obszarze ochrony konserwatorskiej jest rozwój nowoczesnej tkanki miejskiej, nawiązującej do zabudowy tradycyjnej, nie zaś odtwarzanie zabudowy historycznej. W świetle powyższego zarzuty skargi uznać należy za nietrafne. Skarżący zarzucił Ministrowi dokonanie wadliwej oceny zgodności charakteru planowanej inwestycji z wymogami ochrony konserwatorskiej, podnosząc, że brak takiej zgodności wynika z faktu, że oficyny należącego do skarżącego budynku posadowionego przy ulicy [...] nie stykały się z zabudową ulicy [...] (na powyższą okoliczność skarżący przedłożył zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym stosowne opracowanie rzeczoznawcy). Skarżący podniósł, że sformułowane przez organ I instancji stanowisko przeciwne (to jest, że oficyny oraz zabudowa ulicy [...] stykały się ze sobą) nie zostało zweryfikowane przez Ministra pomimo wyraźnych w tym zakresie zarzutów zażalenia. W ocenie skarżącego realizacja planowanej inwestycji spowoduje zamurowanie okien w mieszkaniach w należącym do skarżącego budynku, zmianę funkcji, uciążliwości, zaciemnienie mieszkań parteru l piętra, II piętra i III piętra. W odniesieniu do kwestii przylegania w przeszłości zabudowy ulicy [...] do oficyn budynku [...] należy stwierdzić, że: - w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. Konserwator istotnie stanął na stanowisku, że wzajemne przyleganie tychże elementów zagospodarowania terenu miało miejsce ("Wg archiwalnego rysunku zabudowa od strony północno - wschodniej przylegała do ściany szczytowej oficyny kamienicy przy ulicy [...] (przynajmniej na poziomie I i prawdopodobnie II kondygnacji"), - w postanowieniu tym dokonano również oceny dowodu przedłożonego przez skarżącego na okoliczność, że przyleganie nie występowało ("W dołączonej "Opinii technicznej nr [...], dotyczącej oficyny budynku mieszkalnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...]" autorstwa mgr inż. J. G. stwierdzono tylko fakty, nie sformułowano jednoznacznych wniosków końcowych."), - w zażaleniu na postanowienie Konserwatora skarżący konsekwentnie podnosił, że przyleganie budynków nie występowało, - w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r. Minister odstąpił od dokonywania weryfikacji ustaleń Konserwatora oraz twierdzeń zażalenia, konkludując, że kwestie podniesione w zażaleniu wykraczają poza zakres postępowania o uzgodnienie projektu decyzji przez organy konserwatorskie. W ocenie Sądu ostateczne przyjęcie przez organ konserwatorski, że kwestia przylegania ewentualnie nieprzylegania w przeszłości oficyn budynku [...] do zabudowy ulicy [...] nie ma, w kontekście całokształtu ustaleń faktycznych organu oraz w kontekście pryncypiów ochrony konserwatorskiej obowiązujących w obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji, wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (uzgodnień konserwatorskich). Logiczną konsekwencją stanowiska Ministra, że z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej istotnym jest nie dążenie do wiernego odtworzenia historycznej zabudowy terenu inwestycji, a zagospodarowanie tego terenu w sposób nawiązujący do tradycji zabudowy miejskiej w ramach wypełnienia pierzei ulicy [...], jest brak konieczności czynienia ustaleń na okoliczność tego, czy historyczna zabudowa terenu inwestycji obejmowała przylegające do siebie budynki. Przy koncepcji nawiązywania do historycznej zabudowy, nie zaś jej odtwarzania, sam fakt niewystępowania w przeszłości przylegania budynków na terenie inwestycji nie pociągałby bowiem za sobą zakazu - wiążącego z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej - stosowania takiego rozwiązania obecnie. Stanowisko Ministra należy zatem podsumować w ten sposób, że względy ochrony konserwatorskiej nie wykluczają zabudowy, która przewidywałaby przyleganie obecnie planowanej inwestycji do budynku należącego do skarżącego, niezależnie od faktu, czy tego rodzaju rozwiązanie architektoniczne funkcjonowało w przeszłości. Innego rodzaju kwestią jest ocena dopuszczalności takiej lokalizacji nowej zabudowy w świetle przepisów prawa budowlanego, która to ocena wykracza jednakże poza zakres postępowania o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podobnie poza tym zakresem znajduje się ocena wpływu realizacji nowej inwestycji na zacienienie (doświetlenie) nieruchomości należącej do skarżącego. Zarzuty i wnioski w tych wszystkich kwestiach winien skarżący podnosić w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego skarżący ma możliwość ochrony swoich praw (w odniesieniu do kwestii regulowanych w szczególności przepisem art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniu oraz przepisami rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie tego przepisu) w postępowaniu głównym, tj. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Na marginesie wskazać należy, że w pkt I zatytułowanym "Warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" ppkt 2 uzgodnionego przez organy konserwatorskie projektu decyzji (strona druga) wskazano, że: - odległości od granic działek zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwzględnieniem przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania (myślnik drugi), - w projekcie należy uwzględnić kolizję nowej zabudowy z istniejącymi w budynkach sąsiednich przewodami kominowymi, oknami, anteną GSM, znajdującymi się w ścianach szczytowych budynków zlokalizowanych od strony ul. [...] oraz [...] (myślnik ósmy, zdanie ostatnie na stronie drugiej). Tym samym wstępnie, w zakresie, w jakim jest to właściwe na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zasygnalizowano konieczność ochrony interesów skarżącego, o których wspomniał on w skardze (w szczególności kwestia doświetlenia i kwestia uwzględnienia istniejących okien). Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.