II SA/Po 888/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 257zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ J. Zieliński /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga W dniu 17 czerwca 2008 r. pomiędzy Starostą P. a K. M. zawarta została umowa nr 105/2008 dotycząca przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej. Pismem z dnia 29 grudnia 2008 r. K. M. zwróciła się do Starosty P. o umorzenie przyznanej pomocy. Decyzją z dnia [...] 2010 r. wydaną na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 69 poz. 415 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) Starosta P. odmówił umorzenia w całości kwoty 14.449,- zł wraz z odsetkami ustawowymi, stanowiącej jednorazowo przyznane środki na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowa Rada Zatrudnienia w P. zaopiniowała pozytywnie wniosek K. M. o umorzenie jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej, z powodu trudnej sytuacji materialnej wnioskodawczyni. Organ zważył jednak, iż skoro zwrot przyznanych środków został zabezpieczony przez poręczycieli, nie jest możliwe ich umorzenie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik K. M. zarzucając: - naruszenie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 132 k.p.a. polegającym na wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie, w której wydana została uprzednio decyzja administracyjna – decyzja z dnia 20 października 2009 r. co do której prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne, podczas gdy Starosta P. może wydać nową decyzję w ramach autokontroli wyłącznie w sytuacji przewidzianej w art. 132 k.p.a. - naruszenie art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - naruszenie art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, iż troska o środki publiczne i możliwość żądania zaległej należności od poręczycieli, nie uzasadnia umorzenia należności wynikających z umowy z dnia 17 czerwca 2008 r. nr [...]. W konkluzji pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] 2010r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przyznano, iż K. M. znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, jednak Starosta P. nie był zobowiązany do umorzenia ww. należności. Decyzja taka należy do instytucji uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, iż po spełnieniu przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Występuje natomiast możliwość wyboru konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej. W przypadku uznania administracyjnego decyzja organu winna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik K. M. zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania – art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art.106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 76 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy polegające na utrzymaniu decyzji Starosty P. z dnia 6 stycznia 2010r. mimo wydania jej bez uprzedniego postanowienia Powiatowej Rady Zatrudnienia w przedmiocie opinii co do zasadności umorzenia obowiązku zwrotu pobranych środków, podczas gdy związany z powyższym zaniechaniem, brak możliwości kompleksowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, uzasadniał konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co rodzi obowiązek uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy Staroście P. do ponownego rozpoznania. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy jednak zaznaczyć, iż skarżący błędnie sformułował wniosek skargi, który w kontekście tego czego domagała się strona, winien zawierać również żądanie uchylenia decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (p.p.s.a.) - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze nie można podzielić wniosku pełnomocnika K. M., iż w sprawie brak jest opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że opinia taka - dotycząca sytuacji materialnej K. M. - znajduje się na k. 156 akt administracyjnych. Jednocześnie zdaniem Sądu wydanie opinii nie mogło nastąpić w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. na które przysługiwałoby zażalenie. Przepis art. 106 ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Tryb współdziałania określony w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu (wyrok NSA z 4 października 2007r., II OSK 997/07, Lex nr 394811; zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., II OSK 776/07: "Art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Zdaniem Sądu Powiatowa Rada Zatrudnienia jest na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyłącznie organem opiniodawczo – doradczym starosty w sprawach polityki rynku pracy. Jest to również organ w istocie powoływany przez starostę i podległy staroście. Z tych też powodów Powiatowa Rada Zatrudnienia nie jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Analizując treść zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. nasuwa się wniosek, iż organy rozstrzygając sprawę kierowały się dorobkiem wykładni i orzecznictwa wypracowanych w okresie obowiązywania poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, (Dz.U. z 2003 r. nr 58 poz. 514; art. 18, art. 139 ust. 5) Zgodnie z art. 18 ust. 4a. tej ustawy starosta mógł odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę udzieloną bezrobotnemu z Funduszu Pracy, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Zgodnie z art. 18 ust. 4 b ww. ustawy umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiadał solidarnie więcej niż jeden dłużnik, mogło nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodziły co do wszystkich zobowiązanych. W obecnie obowiązującej i regulującej kwestię udzielania bezrobotnym pożyczek na rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej, ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w art. 76 ustawodawca zrezygnował z cytowanego powyżej rozwiązania przewidzianego w art. 18 ust. 4 b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Obecnie obowiązujące przepisy wymieniając przesłanki, które upoważniają organ do umorzenia bezrobotnemu pożyczki, nie zawierają konieczności badania czy przesłanki te występują również w stosunku do poręczycieli pożyczki. Wykładnia językowa art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie budzi w tym względzie żadnych wątpliwości. Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż zmiana przepisów w powyższym zakresie jest logiczna. Ratio legis art. 76 ust. 7 polega na tym aby nie powodować znaczącego pogorszenia sytuacji materialnej bezrobotnego, któremu nie powiedzie się zamierzenie polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym dłużnik w pewnych sytuacjach wbrew intencji ustawodawcy nie był chroniony, albowiem przepis wymuszał prowadzenie egzekucji w stosunku do poręczycieli. Poręczycielom z kolei przysługiwało oczywiste uprawnienie do wystąpienia przeciwko dłużnikowi z roszczeniem regresowym. Tak więc przepis, który z założenia miał chronić dłużnika, w istocie go nie chronił. W obecnym stanie prawnym ustawodawca powiązał możliwość umorzenia należności wynikającej z udzielonej bezrobotnemu pożyczki wyłącznie z ustaleniami sytuacji materialnej dłużnika, a nie poręczycieli. Interpretacja przepisu art. 76 ust. 7 zaproponowana przez organy w niniejszej sprawie skutkowałaby tym, iż przepis ten byłby normą martwą. Wystarczyłoby bowiem, iżby organ uzależnił zawieranie umów o przyznanie bezrobotnym środków na podjęcie działalności gospodarczej, od ich zabezpieczenia przez poręczycieli. W takiej sytuacji zgodnie z interpretacją organów obu instancji nie byłoby możliwe umorzenie należności wynikających z tych należności. W tym stanie rzeczy nasuwa się pytanie co do celowości zabezpieczania zwrotu przyznanej pomocy przez poręczycieli (§ 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej, Dz.U.09.62.512). Zdaniem Sądu zabezpieczenie takie jest w pełni racjonalne i chroni przed nieuczciwymi dłużnikami, wobec których nie zaistniałaby żadna z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a którzy poprzez bezprawne zabiegi uniemożliwiliby skuteczną egzekucję. Reasumując stwierdzić należy, iż organ rozważając na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008r. nr 69 poz. 415 z późn. zm.) możliwość odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń, zwrotu refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 tej ustawy, albo umorzenia tych należności w całości albo w części, bierze pod uwagę przesłanki wymienione w przepisie art. 76 ust 7 pkt 1-4. Dla rozstrzygnięcia w tym zakresie bez znaczenia pozostaje okoliczność czy zwrot przyznanych świadczeń został zabezpieczony przez poręczycieli. Rację miał organ II instancji, wskazując, że decyzja podejmowana w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń należy do instytucji tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie zawsze w stosunku do osoby, która spełnia ustawowe kryteria do umorzenia ww. należności, taka decyzja zostanie podjęta. Uznanie administracyjne zezwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości, gdyż sprowadza się ona wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie i czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. Sąd w szczególność bada czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 kpa. W sytuacji, gdy organ administracji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, dokładnie wyjaśniając stan faktyczny, po wyczerpującym zebraniu rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz zgodnie z wymogami uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, to sąd nie może kwestionować jego rozstrzygnięcia. Sposób kontroli sądu administracyjnego jest zatem nieco odmienny, niż w przypadku aktów związanych. Cechuje go zaniechanie badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły obowiązujące przepisy przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, a w konsekwencji organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Organy obu instancji analizując sytuację materialną skarżącej K. M. określiły ją jako bardzo trudną, jednak w sposób nieuprawniony uznały, iż w sprawie istnieje ustawowa przesłanka uniemożliwiająca umorzenie należności, albowiem zwrot należności zabezpieczono poręczeniem. Jak już wskazano powyżej obowiązujące przepisy przewidują, iż dla ewentualnego umorzenia nienależnie pobranego świadczenie bez znaczenia jest fakt istnienia poręczenia. Art. 76 ust 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dając organom upoważnienie do umorzenia należności, nakazuje badać wyłącznie przesłanki enumeratywnie wyszczególnione w tym przepisie. Mając powyższe na względzie, uznając, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania i przepis materialny art. 76 ust 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a naruszenia te miały niewątpliwy wpływ na treść wydanych decyzji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 6 stycznia 2010 r. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Są uznał, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia organ I instancji winien uwzględnić wskazane powyżej wnioski Sądu. Organ zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu precyzyjnego ustalenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją materialną i zdrowotną skarżącej. W oparciu o te ustalenia organ winien rozważyć czy w przedmiotowej sprawie zaistniała któraś ze wskazanych w art. 76 ust 7 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przesłanek upoważniających do umorzenia należności. W przypadku pozytywnego ustalenia w powyższym zakresie, organ winien rozważyć czy w stosunku do K. M. – zdaniem organu – celowe jest całkowite lub częściowe umorzenie należności. Swoje stanowisko organ winien precyzyjnie przedstawić w pisemnym uzasadnieniu decyzji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania niezbędnych do prowadzenia sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 2.400,- zł. Wyznaczony z urzędu adwokat ma prawo do wynagrodzenia za podjęte czynności w zakresie nieopłaconej pomocy prawnej oraz niezbędnych wydatków na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem ustala się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Wspomniane rozporządzenie określa w § 18 ust. 1 stawki minimalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym w pierwszej instancji. Punkt 1 lit. a/ tego ustępu określa zasady obliczenia stawki minimalnej w sprawie, której przedmiotem jest należność pieniężna, natomiast pkt 1 lit. c/ wskazuje wprost, że w innych sprawach stawka ta wynosi 240 zł. W rozpatrywanej sprawie sporne pozostawało to, którą z wyżej określonych stawek powinien zastosować Sąd. W przedmiotowej sprawie rozpatrywane były decyzje organów, których przedmiotem rozstrzygnięcia nie była należność pieniężna lecz kwestia ewentualnego umorzenia udzielonej osobie bezrobotnej pomocy ze strony administracji publicznej, do której zwrotu bezrobotna ta jest zobligowana. Sprawa dotyczyła więc kwestii pomocy publicznej udzielanej osobie która z uwagi na jej trudną sytuację materialną w jakiej się znalazła i brak środków np. na prowadzenie działalności gospodarczej, udzielenia takiej pomocy wymagała. Charakter prawny tej pomocy jest zbliżony do pomocy społecznej, co do której ugruntowane jest już stanowisko, iż w sprawach dotyczących świadczeń z zakresu pomocy społecznej, przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna, (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2009 r. (OZ 515/09; ONSAiWSA 2010/4/79). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż podstawę wyliczenia wysokości należnego wynagrodzenia tytułem zastępstwa procesowego winien być § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ powyższego rozporządzenia. /Jakub Zieliński/ /Wiesława Batorowicz/ /Barbara Drzazga/