II SA/Gl 1172/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M.S., M.O. i R.B-C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] roku nr [...] – po wcześniejszym uchyleniu jego decyzji z dnia [...] roku i [...] roku odpowiednio decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] roku i [...] roku – po rozpatrzeniu wniosku z [...] roku, zmienionego [...] roku, M. S., M. O. i R. B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z urządzeniami budowlanymi, na terenie działki nr ewid. [a] obr. [...], k.m. [...], położonej w miejscowości G., w rejonie ul. [...]. W podstawie prawnej decyzji organ powołał m.innymi art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm., dalej powoływana jako "ustawa" )oraz dwa rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, a mianowicie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1588) i w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. nr 164, poz. 1589). Organ w motywach podał, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy terenu nie obejmuje swym zakresem rozpatrywania kwestii związanych z podziałem terenu, który zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Organ powołał się na ustalone przez siebie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego działki objętej wnioskiem. Działka ta ( nr [a]) ma powierzchni 1.2642 ha; nie jest zabudowana ani zagospodarowania, posiada połączenie z drogą publiczną ul. [...] dwoma drogami wewnętrznymi ( dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych ) położonych na działkach [b] i [c]; zjazd na teren działki nie jest urządzony; brak uzbrojenia, ale leży na trasie ponadlokalnych urządzeń infrastrukturalnych; w ewidencji gruntów widnieje jako użytek rolny – grunty orne klasy V, symbol RV; stanowi część większego obszaru użytków rolnych; stanowi przedmiot własności wnioskodawczyń. Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy została przeprowadzona na wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (....) obszarze analizowanym, którego granice odpowiadają wymogom § 3 ust. 2 tego rozporządzenia. Wyniki analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały zawarte w załącznikach nr 1 i 2 do decyzji. Przeprowadzona analiza wykazała między innymi, że w obszarze analizowanym na jednej działce budowlanej usytuowany jest jeden budynek jednorodzinny. Budynki tworzą tylko jedną linie zabudowy wzdłuż drogi publicznej ( ul. [...]). W terenie analizowanym brak jest budynków pełniących wyłącznie funkcje gospodarcze lub garażowe. Brak także budynków usytuowanych w drugiej lub kolejnych liniach zabudowy względem drogi publicznej. Zabudowa ta posiada wspólne cechy kompozycyjno – estetyczne, do których zaliczają się także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zagospodarowania terenu. Średnia wielkość powierzchni zabudowy – 2,4 %; terenu biologicznie czynnego – 96%; wysokość i kondygnacja nadziemna ( 6 - 7 m); szerokość elewacji frontowej od 20-26 m, powierzchnia zabudowy od 140 – 160 m dachy wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 40 – 45 0 . Na terenie rolniczej przestrzeni, jedynie dwie działki gruntu, o powierzchni nie przekraczającej 1% powierzchni obszaru analizowanego zabudowane są zagrodami – dom wiejski z poddaszem i zabudowaniami gospodarskimi, a jedna działka gruntu – budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Podsumowując usytuowanie działki objętej wnioskiem organ podkreślił, że znajduje się ona poza przyulicznym pasmem zabudowy wzdłuż ul. [...], w terenach rolnych z pojedynczą i rozproszoną zabudową ( dwie zagrody i nieużywany dom mieszkalny jednorodzinny). Ponieważ wniosek dotyczy zespołu 10 budynków jednorodzinnych na jednej działce to jest on sprzeczny z zasadą zabudowy terenu w obszarze analizowanym to jest usytuowania na jednej działce tylko jednego budynku. Nadto projektowana zabudowa ma być odległa od ul. [...] 140 – 200 m, a zabudowa na tej części obszaru występuje tylko wzdłuż drogi publicznej. Także zabudowa znajdująca się przy działce [d] jest usytuowana w odległości 20 - 48 m od tej drogi, a projektowana 10 m pasa [d]. Również utworzenie trzech linii zabudowy względem ul. [...] narusza zasady obowiązujące w obszarze analizowanym. Wielkość powierzchni zabudowy terenu objętego wnioskiem na poziomie 8 % przewyższa średnią dla obszaru analizowanego 2,9 %, a udział terenu biologicznie czynnego 75 % nie osiąga średniej dla terenu analizowanego 94 %. W konsekwencji organ uznał, że wnioskowana zabudowa zmierza do wprowadzenia w granice obszaru analizowanego, nowej zabudowy w sposób sprzeczny z zastanymi, lokalnymi zasadami ładu przestrzennego, nie spełnia ona warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji, z pismami z [...] roku i [...] roku – wspólne, wniosły wnioskodawczynie. Wnioskodawczynie w istocie domagały się ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Twierdziły, iż na działkach nr [e], [f] i [g] objętych analizą znajdują się po trzy budynki mieszkalne tworzące różne linie zabudowy. Biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę i powierzchnie działek na których te budynki się znajdują wyliczony przez nie wskaźnik zabudowy wynosi 7,10 %. Zdaniem odwołujących się ustalenie warunków dla budowy 10 budynków o pow. około 100 m2 na wskazanych przez nie działkach, jest możliwe. Nadto odwołujące się wskazały na swoją sytuacje zdrowotną i finansową. Do odwołania dołączono zdjęcia budynków mieszkalnych przy ul. [...], kserokopie mapy ewidencyjnej i kserokopie mapy zasadniczej ze sporządzonym przez odwołujące się opisem zabudowanych nieruchomości i wskazaniem projektowanych linii zabudowy. Przed rozpoznaniem odwołania organ odwoławczy przeprowadził w dniu [...] roku oględziny działki wskazanej do zainwestowania ( protokół z [...] roku), w których udział wzięły wnioskodawczynie. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu przebiegu postępowania organ odwołał się do ustaleń poczynionych w trakcie oględzin i wskazał iż od ulicy [...] przy drodze wewnętrznej [d] brak jest widocznej zabudowy. Pierwszy budynek mieszkalny znajduje się na działce nr [e], na działce tej jest tylko jeden budynek mieszkalny, pozostałe dwa to budynki gospodarcze. Także na działce nr [f] znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny. Działka nr [g] w części zabudowanej znajduje się poza obszarem analizowanym. Natomiast budynek na działce nr [h] ( o pow. około 1 ha ) znajduje się w takim stanie, że trudno jest określić czy jest budynkiem gospodarczym czy też mieszkalnym. W związku z faktem, że na żadnej z nieruchomości objętych obszarem analizowanym nie występuje zespół budynków to projektowana zabudowa nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1, co mimo spełnienia pozostałych warunków, określonych w pkt 2 – 5 art. 61 wydanie wnioskowanej decyzji czyni niedopuszczalnym. Wnioskodawczynie złożyły na decyzję ostateczną skargę, uzupełnioną pismem z dnia [...] roku, [...] roku oraz [...] roku ( w terminie do publikacji wyroku ). We wszystkich wyżej przywołanych pismach skarżące w istocie powtórzyły zarzuty odwołania i wyraziły przekonanie co do tego, że wnioskowana przez nie inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Oświadczyły, że są gotowe podporządkować się wszystkim wymogom wskazanym w pozytywnej decyzji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy bowiem w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości na której zlokalizowany byłby zespół budynków mieszkalnych. Organ, po raz kolejny ( po uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) przyznał, że inne wymogi art. 61 ust. 1 zostały spełnione. Nadto organ odwoławczy powołał się na "Studium", które przeznacza działkę nr [a], jak i działki sąsiednie pod uprawy polowe. Studium, a w istocie "część graficzna i opisowa symbol "R" użytki rolne z wersją elektroniczną", zostały przez organ odwoławczy złożone w terminie publikacyjnym. Potwierdzają one położenie działki objętej wnioskiem na terenie rolnym - symbol R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana na skutek zmienionego pierwotnego wniosku, a mianowicie wniosku z dnia 18 marca 2010 roku. We wniosku, wypełnionym we wszystkich jego rubrykach skarżące domagały się ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 10 domów jednorodzinnych na działce nr [a], obręb [...]. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalania i żądanych warunków. Organ ten przyjął, za organem I instancji, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa podobna do projektowanej – to jest zespołu 10 budynków mieszkalnych, a tym samym warunek dla pozytywnej decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie został spełniony. Zaskarżona decyzja świadczy o zaakceptowaniu postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji, w tym wyznaczeniu przez ten organ obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1. Analiza graficzna ( zał. nr 1 ) i analiza słowna ( załącznik nr 2) znajdują się w aktach sprawy. Przystępując do merytorycznych rozważań należy przede wszystkim przywołać art. 61 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków. Ratio legis art. 61 ustawy " jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 ust. 1 ustawy. Przepis art. 61 ust 1 pkt 1 wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy musi poprzedzać analiza zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) określił sposób wyznaczania obszaru analizowanego oraz przeprowadzania na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ( § 3 ust. 1 rozporządzenia ). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 m ( § 3 ust. 2 rozp.) Oznacza to, że analiza nie obejmuje tylko zabudowy na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym, na co już wyżej zwrócono uwagę. Wyznaczenie obszaru analizowanego, jak z tego wynika, ma ogromne znaczenie. W niniejszej sprawie obszar ten wyznaczono podając, że szerokość frontu działki wynosi 94 metry, a więc promień obszaru 282 m. Pojęcie frontu działki zostało zdefiniowane w § 2 pkt 5 rozporządzenia, a analiza nie odnosi się do tej regulacji, natomiast z decyzji wynika, że wjazd na działkę nie został urządzony. Ponieważ obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nie jest jasna z tego punktu widzenia prawidłowość wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Trzeba także pamiętać, że § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje na minimalne odległości granic obszaru analizowanego od działki objętej wnioskiem. Norma ta nie określa natomiast odległości maksymalnej. Zdaniem składu orzekającego wyznaczając granicę maksymalną organ winien kierować się zasadą ładu przestrzennego. Za sprzeczne z tą zasadą należy uznać wykreślenie granic obszaru analizowanego w taki sposób, że obejmuje on jedynie część działki – przecina działkę – pozostawiając część zabudowaną poza wyznaczoną granicą ( w niniejszej sprawie np. działka nr [g]). Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy jako zasadniczą przesłankę odmowy ustalenia warunków wskazał brak istnienia zabudowy podobnej w obszarze analizowanym, był on obowiązany wskazać nie tylko jego granice, ale także kryteria, jakimi kierował się wyznaczając ją. Z braku wykonania tego obowiązku nie istnieje możliwość odniesienia się do zarzutu skarżących, że zabudowa podobna do wnioskowanej istnieje przy [...],[...],[...],[...] ( zabudowa poza wyznaczonym obszarem ). Odnosząc się jeszcze do analizy graficznej – załącznik nr 1 należy stwierdzić, że zarówno w świetle art. 61 ust. 1, jak i rozporządzenia nie budzi wątpliwości, że w obszar analizowany winny być wrysowane konkretne działki. Spełnienie tego warunku, przede wszystkim wypływającego z powołanych regulacji prawnych, czyni również samą analizę czytelniejszą. Niewątpliwie w świetle wyżej przedstawionej argumentacji należy w postępowaniu ponownym wykreślić prawidłowo obszar analizowany, a w uzasadnieniu decyzji przedstawić kryteria tego wykreślenia. Niezależnie od powyższego Sąd nie akceptuje co do zasady stanowiska organu orzekającego o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy na działce nr [A] dla 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych bowiem w obszarze znajdują się jedynie działki zabudowane 1 budynkiem jednorodzinnym z zabudowaniami gospodarczymi. Taki pogląd organu stanowi następstwo restrykcyjnej i rozszerzającej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten wymaga dla swojego zrealizowania istnienie działki sąsiedniej zabudowanej w podobny sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W szczególności z przepisu tego nie wynika konieczność projektowania na działce objętej wnioskiem takiej samej ilości budynków, jak na działce "porównawczej". Jest natomiast bezsporne, że w obszarze analizowanym usytuowane są budynki jednorodzinne jakie skarżące chciałyby zrealizować na swojej działce. Zabudowa na działce sąsiedniej o ile pozwala na ustalenie wymogów o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powinna być traktowana jako umożliwiająca uznanie spełnienia warunków o których mowa w tym przepisie. Z uwagi na zawarty w zaskarżonej decyzji opis budynków w obszarze analizowanym Sąd pragnie stwierdzić, że już stan surowy zamknięty należy zawsze uznać za spełniający wymóg zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną odmowy ustalenia żądanych warunków zabudowy jest nie spełnienie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W żaden sposób nie ustosunkował się do twierdzeń organu I instancji iż nie spełniony został także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Prowadzi to do rozbieżności w ocenie organów orzekających, które także powinny zostać wyjaśnione. Odnosząc się do kwestii studium obowiązującego na terenie usytuowania działki nr [a] należy stwierdzić, że nie była ona przedmiotem rozważań żadnego z organów. Problematyka studium i jego zapisów została bowiem dopiero podniesiona w odpowiedzi na skargę, nie można więc przyjąć, że zapisy studium miały wpływ na podjętą decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny zagadnienia wynikające z obowiązującego studium i ich ewentualny wpływ na rozstrzygnięcie rozważać mając na uwadze zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pogląd wyrażony w tym zakresie w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 roku sygn. akt II OSK 1250/08. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w zw. z art. 135 i art. 152 oraz art. 200 i 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł, jak w sentencji.