II SA/Łd 1440/10

Dnia 22 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. S. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 123 § 1, w związku 2 art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...] (którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego, w Ł. przy ulicy A 10a), do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Organ ustalił, że P. S. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. W postępowaniu wszczętym wnioskiem o wznowienie postępowania w dniu 25 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał wyrok uchylający rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] wraz z poprzedzającą je decyzją Prezydenta Miasta Ł. Organ I instancji orzekł, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia. Wyrok ten Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz wniesiona skarga kasacyjna nie została dotychczas rozpoznana. Następnie pismem z dnia 31 marca 2010 roku P. S. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wcześniej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu swego wniosku wskazał, iż w jego ocenie decyzja ta została wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.). Dalej Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zwiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia zastosowanie powołanej normy prawnej. P. S. złożył bowiem dwa odrębne wnioski o wszczęcie dwóch odrębnych postępowań nadzwyczajnych w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], tj. wniosek o wznowienie postępowania i wniosek o stwierdzenie nieważności. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w niniejszym postępowaniu ma miejsce zagadnienie wstępne, warunkujące jego zawieszenie, bowiem toczy się inne postępowanie nadzwyczajne w odniesieniu do tej samej decyzji ostatecznej, którego mimo formalnego wydania decyzji kończących to postępowanie nie można uznać za zakończone, ze względu na toczące się nadal postępowanie przed NSA. W opinii organu rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma wpływ na postępowanie wznowieniowe prowadzone przez organy administracji, a to z kolei ma wpływ na przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności, bowiem w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej przez SKO w Ł. nie będzie w obrocie prawnym uchylonych przez ten WSA w Łodzi decyzji i postanowień wydanych w toku postępowania wznowieniowego, a sam wniosek o wznowienie postępowania będzie podlegał ocenie formalnej przez Prezydenta Miasta Ł. Tym samym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., koniecznym było zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 97 § 1 pkt 4, art. 127 § 3, art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy wskazane na wstępie własne postanowienie z dnia [...] o zawieszeniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując wniosek P. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Organ Pr zyznał, że przesłanki określone w art. 156 § k.p.a. są inne, niż przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a., bowiem normy te kształtują dwa odrębne tryby postępowania nadzwyczajnego. Podobnie jak oczywistym jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutki dalej idące, ale zarówno w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności, jak i postępowania wznowieniowego istotą jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadami. Błędny jest jednak, zdaniem organu, pogląd wnioskodawcy, iż intensyfikacja prac budowlanych spowoduje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyda decyzję o odmowie stwierdzenie nieważności z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem P. S. subiektywnie zakłada, że decyzja ostateczna jest obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Nadto prace budowlane nie są prowadzone w oparciu o ostateczna decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...], albowiem nie podlega ona wykonaniu i nie można w oparciu o nią realizować inwestycji. Rozpoczęcie prac budowlanych ma miejsce w oparciu o ostateczną decyzje o pozwoleniu na budowę. Powyższe postanowienie P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący podkreślił, że inne przesłanki decydują o wznowieniu postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a., a inne przesłanki o stwierdzeniu nieważności decyzji zgodnie z art. 156 k.p.a. nie są to więc postępowania konkurencyjne względem siebie. W jego ocenie pierwszeństwo przed postępowaniem wznowieniowym powinno mieć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jako dalej idące, gdyż w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji staje się bezprzedmiotowe postępowanie wznowieniowe. W odpowiedzi na skargę Samo4rządowe Kolegium odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 97. § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 419). Spór sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest takim zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia ewentualnej nieważności decyzji kończącej to samo postępowanie "zwykłe". Trafnie skarżący wskazuje, że takiej zależności nie ma. Przesadza o tym niekonkurencyjność obydwu postępowań nadzwyczajnych Inne przesłanki decydują o stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) inne zaś o wznowieniu postępowania, innymi słowy inne aspekty postępowania zwykłego i wydanych w nim rozstrzygnięć podlegają kontroli w każdym z dwóch postępowań nadzwyczajnych. I ten fakt, wbrew poglądowi organu odwoławczego wydaje się mieć znaczenie dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności w trybie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy toczy się postępowanie o wznowienie. Ponadto, co nader istotne, postępowanie nieważnościowe powoduje skutki najdalej idące, stwierdzenie nieważności decyzji oznacza bowiem jej wyeliminowanie z obrotu ex nunc. Właśnie ze względu na skutki, jakie każde z tych postępowań może wywołać przyjmuje się, że postępowanie nieważnościowe ma pierwszeństwo przed postępowaniem wznowieniowym. O ile zatem zasadne byłoby zawieszenie postępowania wznowieniowego do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 10 grudnia 2009r. w sprawie II S.A./Gd 307/09 i przywołana tam literatura), o tyle nie sposób wywieźć wniosku o konieczności zawieszenia postępowania nieważnościowego do czasu zawieszenia postępowania o wznowienie, nie ma bowiem takiej zależności, takiego wpływu postępowania wznowieniowego na postępowanie nieważnościowe. I to niezależnie od tego, który z trybów nadzwyczajnych został uruchomiony jako pierwszy. Okoliczność daty wszczęcia każdego z postępowań nadzwyczajnych nie ma znaczenia dlatego, że jak już powiedziano wcześniej, oba tryby są niekonkurencyjne, ale skutki postępowania nieważnościowego są najdalej idące. Należy też zauważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ niejako "od razu" bada przesłanki określone w art. 156 k.p.a., natomiast postępowanie o wznowienie jest postępowaniem dwuetapowym, rozpoczyna się żmudnego ustalania, czy zostały zachowane rygory pozwalające na wszczęcie procedury wznowieniowej (czy wskazano jedną z ustawowych podstaw wznowienia, czy zachowano termin do złożenia wniosku). Podobnie jest w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2010r. 9II SA/Łd 946/09) kwestią sporną, wymagającą wyjaśnienia przez organy jest spełnienie przez P. S. przesłanek pozwalających na uruchomienie trybu wznowieniowego. Nie ma więc żadnych przeszkód, aby organ poddał zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym, co też organy winny uczynić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z uwagi na powyższe sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. m.o.