I SA/Gd 21/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2006 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia 15 kwietnia 2010 r. nr [...] oraz postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia 18 marca 2010 r. nr [...]; 2. określa że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. skarżący J. D. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Decyzją z dnia 23 listopada 2006 r., doręczoną skarżącemu w dniu 30 listopada 2006 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał skarżącemu płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości 33.577,28 zł, na którą składały się: jednolita płatność obszarowa w wysokości 16.002,14 zł oraz uzupełniająca płatność obszarowa w wysokości 17.575,14 zł. Decyzja ta uwzględniała w całości żądanie skarżącego. Postanowieniem z dnia 22 marca 2007 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 26 marca 2007 r.) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. – wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że w związku z otrzymaniem przez skarżącego dnia 22 grudnia 2006 r. decyzji o przyznaniu renty strukturalnej i zamieszczonym w aktach sprawy oświadczeniem o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej dnia 31 października 2006 r. oraz przekazaniu w formie umowy darowizny dnia 31 października 2006 r. działek ewidencyjnych na rzecz G. D. organ administracyjny musi ponownie przeprowadzić weryfikację wniosku obszarowego skarżącego na rok 2006. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2007 r. (doręczoną skarżącemu w dniu 19 kwietnia 2007 r.) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. Podając podstawę prawną tej decyzji, organ administracyjny wymienił przepis art. 104 k.p.a. oraz art. 53 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217). W uzasadnieniu zaś wskazał na następujące okoliczności faktyczne: skarżący w dniu 31 lipca 2006 r. złożył w biurze powiatowym wniosek o rentę strukturalną, dnia 31 października 2006 r. przekazał swoje gospodarstwo rolne synowi G. D., dnia 23 listopada 2006 r. została wydana decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, dnia 15 grudnia 2006 r. syn skarżącego złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego (cesji ONW), w dniu 29 marca 2007 r. po wznowieniu postępowania w sprawie obszarowej skarżący złożył oświadczenie, w którym podał, że jest uczestnikiem programu renty strukturalne, zaś wskazane działki od jesieni 2006 r. użytkuje syn Grzegorz, który zgłosił je do programów rolnośrodowiskowych. W tych okolicznościach organ administracyjny stwierdził, że w sytuacji gdy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, płatność można przyznać tylko osobie, która w momencie wydania decyzji w sprawie płatności bezpośrednich jest posiadaczem gruntów i spełnia pozostałe warunki określone w ustawie o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało uchylone decyzją z dnia 27 czerwca 2007 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (doręczoną skarżącemu w dniu 29 czerwca 2007 r.). W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że beneficjent na etapie odwołania wniósł dokument, który jednoznacznie wskazuje, że Biuro Powiatowe ARiMR było poinformowane o zmianie właściciela gruntu i nie wzięło tego pod uwagę. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2008 r. (doręczoną skarżącemu w dniu 24 kwietnia 2008 r.) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ponownie odmówił skarżącemu przyznania płatności do gruntów rolnych na 2006 r., wskazując jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia na art. 104 k.p.a. oraz art. 53 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracyjny wskazał, podobnie jak w swej wcześniejszej decyzji, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego przez osobę wnioskującą o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w związku z ubieganiem się o rentę strukturalną, płatności można przyznać tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności bezpośrednich jest posiadaczem wszystkich gruntów rolnych i spełnia pozostałe warunki określone ustawą. Decyzją z dnia 8 września 2008 r. (doręczoną skarżącemu w dniu 11 września 2008 r.) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że uchylając wcześniejsze rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 17 kwietnia 2007 r., nie przekazał mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, zatem organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż ta nie została do niego skierowana. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zauważył też, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności jego wcześniejszej decyzji z dnia 27 czerwca 2007 r., gdyż decyzja organu odwoławczego nie może ograniczyć się jedynie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 18 marca 2010 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 22 marca 2010 r.) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. po raz kolejny wznowił z urzędu postępowanie zakończone swoją decyzją z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W uzasadnieniu ww. postanowienia, tak samo jak w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 marca 2007 r., wskazano, że w związku z otrzymaniem przez skarżącego dnia 22 grudnia 2006 r. decyzji o przyznaniu renty strukturalnej i zamieszczonym w aktach sprawy oświadczeniem o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej dnia 31 października 2006 r. oraz przekazaniu w formie umowy darowizny dnia 31 października 2006 r. działek ewidencyjnych na rzecz G. D. organ administracyjny ponownie przeprowadzi weryfikację wniosku obszarowego skarżącego na rok 2006. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2010 r. (doręczoną skarżącemu w dniu 16 kwietnia 2010 r.) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uchylił swoją decyzję z dnia 23 listopada 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 r. i odmówił skarżącemu przyznania przedmiotowych płatności. W uzasadnieniu tej decyzji powielił argumentację z wcześniejszych decyzji o odmowie przyznania skarżącemu płatności. Decyzją z dnia 5 listopada 2010 r. (doręczoną skarżącemu w dniu 10 listopada 2010 r.) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w związku z wpłynięciem w dniu 30 listopada 2006 r. do organu pierwszej instancji informacji o akcie notarialnym z dnia 31 października 2006 r., z którego wynika, że skarżący przekazał działki ewidencyjne synowi, należało uznać, iż w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a zatem zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest bezsporne, że w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. skarżący nie był już w posiadaniu wszystkich zgłoszonych gruntów rolnych. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji przyjął, że na dzień wydania decyzji z dnia 23 listopada 2006 r. skarżący nie spełniał warunków do otrzymania płatności. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wcześniejsze obie decyzje organu pierwszej instancji, jak i obie decyzje organu odwoławczego, kwalifikują się na stwierdzenie ich nieważności, jednakże ze względu m.in. na ekonomikę postępowania najsprawniejszym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji było ponowne wznowienie postępowania przez organ pierwszej instancji i wydanie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie z dnia 23 listopada 2006 r. przyznające skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych ma rok 2006. W skardze na decyzję organu odwoławczego z dnia 5 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił jej bezpodstawne wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, podczas gdy w rzeczywistości organ posiadał wszystkie dowody oraz znał wszystkie fakty i okoliczności od chwili złożenia wniosku przez skarżącego o uzyskanie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych w 2006 r. Skarga zawiera ponadto zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasad wyrażonych w art. 6, 7, 8, 10 oraz 77 k.p.a. oraz przepisów art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., jak również obrazy przepisu art. 74 Rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. oraz przepisów art. 2 i 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2003 r. Nr 6 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, jak i poprzedzające ją decyzję i postanowienie organu pierwszej instancji, z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 230). W niniejszej sprawie organy administracyjne zastosowały instytucję wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośredniej do gruntów rolnych za rok 2006, zakończonej decyzją ostateczną organu pierwszej instancji z dnia 23 listopada 2006 r. uwzględniającą w całości żądanie skarżącego. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia 5 listopada 2010 r., treści ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 kwietnia 2010 r. oraz postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 18 marca 2010 r. – podstawą prawną wznowienia postępowania przez organy administracyjne był przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zawierający przesłankę wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Tą nową okolicznością, nieznaną organowi w dniu wydania decyzji, miało być przekazanie przez skarżącego synowi, aktem notarialnym z dnia 31 października 2006 r., wskazanych działek ewidencyjnych. Organy administracyjne nie wzięły jednakże pod uwagę, iż ta sama okoliczność faktyczna była przesłanką wszczęcia postępowania wznowieniowego za pierwszym razem (postanowieniem z dnia 22 marca 2007 r.), które ostatecznie zostało umorzone z uwagi na liczne błędy proceduralne popełnione przez organy administracyjne i nie doprowadziło w efekcie do wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej dopłaty. W ocenie Sądu niedopuszczalne było ponowne wznawianie postępowania z tej samej przyczyny wyłącznie w celu usanowania wcześniej popełnionych rażących naruszeń procedury administracyjnej. Nie można prowadzić dwukrotnie postępowania w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe naruszałoby bowiem podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadę trwałości decyzji i zaufania do organów administracyjnych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które zgodnie z art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.