III SA/Łd 34/11

Dnia 22 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 roku sprawy ze skargi L. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. z dnia [...], Nr [...]. W dniu [...] L. D. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. z wnioskiem o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego wskazując, iż w miejscu pełnienia służby i w miejscowości pobliskiej nie posiada wspólnie z małżonką tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w Ł. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 170 ust. 4, art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1, art. 192 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523) oraz § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 roku w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz.U Nr 136, poz. 920), odmówił L. D. przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że wnioskodawca posiada dom jednorodzinny położony w miejscowości W. 87. Z analizy natomiast rozkładu jazdy publicznych środków transportu pomiędzy miejscem zamieszkania funkcjonariusza a miejscem pełnienia służby wynika, że czas dojazdu łącznie z przesiadkami nie przekracza dwóch godzin w obie strony, co oznacza, że niespełnione zostały przesłanki warunkujące przyznanie funkcjonariuszowi wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji L. D. złożył odwołanie, w którym podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji opierał się wyłącznie na rozkładzie jazdy PKS (tj. połączeniu bezpośrednim; W. – Ł.), nie wziął natomiast pod uwagę okoliczności, że skarżący pełni służbę w systemie jednozmianowym w godz. od 8.00 do 16.00., a jedynymi połączeniami umożliwiającymi dojazd we wskazanych godzinach są połączenia środkami komunikacji PKS i PKP z przesiadkami, a łączny czas dojazdu w tym przypadku w obie strony przekracza dwie godziny i uzasadnia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Do odwołania skarżący załączył dokumenty poświadczające czas dojazdu i rozkład jazdy środków komunikacji umożliwiających skarżącemu przybycie na czas do miejsca pełnienia służby i powrót do domu po jej zakończeniu. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 170 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej, miejscowością pobliską jest miejscowość do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podkreślił, iż powiązanie definicji miejscowości pobliskiej z rozkładem czasu służby mogłoby prowadzić do sytuacji gdy w zależności od rozkładu czasu służby miejsce zamieszkania funkcjonariusza jest w określonych dniach miejscowością pobliską, a w innych nie. Prowadzić by to mogło również do nierównego traktowania funkcjonariuszy którzy pełnią służbę i mieszkają w tych samych miejscowościach a różni ich jedynie rozkład czasu służby i tym samym sposób dojazdu do miejsca pełnienia służby. Dla ustalenia zatem, czy miejscowość w której funkcjonariusz mieszka, jest miejscowością pobliską należało zatem zbadać hipotetyczny najkrótszy czas przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania funkcjonariusza a miejscem pracy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz naruszenie art. 178 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymując dotychczasową argumentację podkreślił, iż pełniąc służbę w systemie jednozmianowym (od godz.8.00 do 16.00.), nie może korzystać ze środków transportu publicznego przyjętych przez organ, gdyż wówczas najwcześniej w miejscu pełnienia służby byłby dopiero około godz. 10.50. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)-[zwanej dalej w skrócie; –p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i tym samym nie mogły pozostać w obrocie prawnym. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nawet stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i ewentualnie poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, umożliwia Sądowi jedynie podjęcie rozstrzygnięcia w granicach określonych w art. 145 p.p.s.a., co oznacza, że w kognicji Sądu nie mieści się merytoryczne rozstrzygnięcie (przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego), o co wnosił skarżący, bowiem Sąd nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji należy na wstępie podnieść, że zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w taki sposób, aby istniały podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Ponadto w oparciu o przytoczone przepisy prawa oraz uwzględniając treść art. 107 § 3 k.p.a., na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego i uzasadnienie swojego stanowiska w sposób wymagany przez przepisy ustawy. W tym zakresie obowiązkiem organu jest wskazanie faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, ale także przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślić należy w tym miejscu, że tylko taka ocena zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, daje podstawy do kontroli poprawności tej oceny w toku kontroli instancyjnej oraz w trakcie postępowania przez sądem administracyjnym (por wyrok NSA z 30 grudnia 1980 r., sygn. akt SA 645/80, ONSA 1/81, poz. 2). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej było przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. O powyższy równoważnik wystąpił L. D. - funkcjonariusz Służby Więziennej w służbie stałej, pełniący służbę w Ł., a zamieszkujący wraz z rodziną w miejscowości W. 87. Skarżący pełni służbę w systemie jednozmianowym 8-godzinnym (od godz. 8.00. do godz. 16.00), a czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu, zgodnie z załączonym przez skarżącego rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami przekracza dwie godziny. W ocenie organów obu instancji orzekających w niniejszej sprawie skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ponieważ zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy PKS czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i odwrotnie (W. – Ł.) nie przekracza dwóch godzin. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organy administracji oparły się jednak wyłącznie na rozkładzie jazdy PKS (tj. połączeniu bezpośrednim W. – Ł.), abstrahując i pomijając niezwykle istotną w niniejszej sprawie okoliczność, jaką jest system pełnionej przez funkcjonariusza służby. Funkcjonariusz pełni służbę w systemie jednozmianowym od godz. 8.00. do godz. 16.00., a jedynymi połączeniami umożliwiającymi dojazd we wskazanych godzinach są, w ocenie funkcjonariusza, połączenia środkami komunikacji PKS i PKP z przesiadkami, w przypadku których łączny czas dojazdu w obie strony przekracza dwie godziny. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523). Przepis art. 170 ust. 1 cytowanej ustawy ustanawia zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Treść cytowanego przepisu wskazuje jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, że prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego może być przez niego realizowane w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej, przy czym ust. 4 tego artykułu definiuje pojęcie "miejscowości pobliskiej". Zgodnie z jego brzmieniem miejscowością pobliską jest miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża oraz miejscowości w której wykonuje obowiązki służbowe. Nie budzi zatem jakichkolwiek wątpliwości, że prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego funkcjonariusza. Jego interpretacja musi uwzględniać cel, jakiemu ono służy. Bez wątpienia zatem, przy zastosowaniu wykładni celowościowej przepisu art. 170 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, służy ono zapewnieniu funkcjonariuszowi w służbie stałej możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, co ma z kolei stworzyć warunki do właściwego wykonywania obowiązków służbowych. Przywilejem natomiast wiążącym się ze służbą stałą funkcjonariusza jest prawo do pomocy finansowej, o której mowa w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Istota sporu pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się więc do sposobu wykładni ustawowej definicji "miejscowości pobliskiej" w odniesieniu do sytuacji, w której tak jak w rozpatrywanym przypadku, istnieje kilka połączeń publicznymi środkami transportu z miejsca zamieszkania funkcjonariusza do miejscowości, w której pełni on służbę i z powrotem, przy czym przy jednych połączeniach czas dojazdu w rozumieniu art. 170 ust. 4 ustawy przekracza dwie godziny, a w innych przypadkach jest krótszy niż dwie godziny. W ocenie Sądu wykładnia ustawowego pojęcia "czasu dojazdu do miejscowości pełnienia służby i z powrotem" dokonana przez organ orzekające w sprawie jest nieprawidłowa, bowiem jest sprzeczna z ratio legis przepisów dotyczących prawa funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego. Z analizy przepisów rozdziału 18 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że jedną z form prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Interpretacja pojęcia czasu dojazdu nie może być zatem dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej" określonej w art. 170 ust. 4 ustawy pojęcie "czasu dojazdu" uwzględniać powinno najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami (systemem) jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. W tym kontekście nie do przyjęcie w opinii Sądu jest interpretacja organów odwołująca się do "hipotetycznego, najkrótszego czasu przejazdu pomiędzy rozpatrywanymi miejscowościami". W rozpatrywanej sprawie znaczenie istotne dla jej rozstrzygnięcia miało wyjaśnienie kwestii czasu pełnienia służby przez skarżącego i ustalenie, czy wskazane w jego wniosku godziny wyjazdu z miejscowości W., w której mieszka i przyjazdu do Ł. oraz godziny powrotu są powiązane z czasem służby pełnionej przez funkcjonariusza w systemie stałym, jednozmianowym w sposób pozwalający na dotarcie do miejsca pełnienia służby i jej rozpoczęcie o godz. 8.00., a także w sposób eliminujący - po jej zakończeniu o godz. 16.00 zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Niedopuszczalne bowiem jest, jak uczyniły to organy orzekające w sprawie "dopasowywanie" czasu przyjazdu do miejsca pełnienia służby i czasu wyjazdu z tego miejsca w oderwaniu od systemu (czasu pracy) pełnienia służby przez funkcjonariusza, tak aby łączny "czas dojazdu" nie przekraczał dwóch godzin. Sąd w całości podzielił stanowisko skarżącego, że orzekając o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby organy administracji nie mogą abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 170 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej. Interpretacja czasu dojazdu zdaniem Sądu, nie może być dokonana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby , a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Przedstawiony przez organy rozkład jazdy w ogóle nie uwzględnia realnych możliwości dojazdu na określoną godzinę do pracy, i co warte podkreślenia, ani skarżącemu funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w systemie jednozmianowym, ani żadnemu innemu pełniącemu służbę nawet w systemie zmianowym. Istotnie określa jedynie, jak to ujęły organy, hipotetyczny czas dojazdu z miejscowości W. do Ł. i powrotnie. Organy załączyły bowiem rozkład jazdy PKS wskazując na wyjazd (najwcześniejszy) z W. o godz. 9.54 ( przyjazd do Ł. o godz. 10.50) , a w drodze powrotnej na wyjazd z Ł. o godz. 12.25 (przyjazd do W. o godz. 13.16). Taki rozkład jazdy nie może być nawet "dopasowany" do żadnej zmiany określającej czas służby funkcjonariusza. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie przy analizie definicji "miejscowości pobliskiej" podnoszono przesłankę dogodności dojazdu, która w ocenie Sądu dotyczy dojazdu we wszystkie dni i na ewentualne wszystkie godziny dojazdu do miejsca pełnienia służby. Dopasowywanie jakiegokolwiek rozkładu jazdy, oderwanego od godzin służby funkcjonariusza pozostaje w sprzeczności z interpretacją pojęcia miejscowości pobliskiej w kontekście ratio legis przepisu art. 170 ust. 1 ustawy. Już tylko na marginesie sprawy należy podnieść, że kiedy skarżący w 2004 roku ubiegał się o pomoc finansową na rozbudowę lokalu mieszkalnego w W., organ w decyzji z dnia [...], po zapoznaniu się z przedstawionym przez funkcjonariusza rozkładem jazdy środków komunikacji umożliwiających skarżącemu punktualne rozpoczęcie służby stwierdził, że "miejscowość W. nie jest też miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy o Służbie Więziennej ze względu na to, że czas dojazdu publicznymi środkami transportu, przewidziany w rozkładzie jazdy przekracza w obie strony dwie godziny". Godzi się wyjaśnić, że również wówczas skarżący przedstawił czas i sposób dojazdu do miejsca pełnienia służby w Ł. analogicznie jak w sprawie niniejszej. Z powyższego wynika więc, że organy administracji błędnie oceniły znajdujący się w aktach sprawy materiał dokumentacyjny, co ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem decyduje o tym, czy miejscowość W. jest miejscowością pobliską, której definicję określa art. 170 ust. 4 ustawy o Policji, co przekłada się bezpośrednio na przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego określonego w art. 178 ust. 1 powyższej ustawy. Takie działanie organów stanowi naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a., bowiem decyzje zostały wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przyjmując przedstawioną w uzasadnieniach decyzji interpretację pojęcia "miejscowości pobliskiej" nie dokonały żadnej analizy przedstawionych przez skarżącego dowodów wychodząc z założenia, że miarodajnym dokumentem jest rozkład jazdy PKS, realnie nie możliwy do zastosowania, oderwany od czasu służby funkcjonariusza. Z powyższych względów koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej w wyniku czego organ ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu w miejscu pełnienia przez niego służby. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ustali stan faktyczny, mając na uwadze cały zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i cw związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. b.a.