VI SA/Wa 2227/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł utrzymał w mocy ww. decyzję. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 1, art. 18b, art. 20 ust. 1, ust. 1a, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), lp. 2.2 ust. 3, załącznika do ww. ustawy. Decyzje obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu [...] kwietnia 2010 r. o godzinie 14:15 na ul. K. w miejscowości S. podjęto kontrolę autobusu marki [...] o nr rej. [...] kierowanego przez R. T. Kontrolę przeprowadzono wspólnie z inspektorami Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], którzy odbyli podróż na całej trasie w celu kontroli prawidłowości kursu, realizowanego na podstawie zezwolenia nr [...] na trasie S.– G. – W. wydanego dla B. D. [...]. Działania kontrolne wykazały, że wykonywany transport osób wykonywany jest niezgodnie z załączonym do zezwolenia rozkładem jazdy, gdyż podczas realizacji kursu kierowca zatrzymał się dwukrotnie celem wysadzenia pasażerów poza przystankami w miejscowości S. na ul. W. i na ul. [...] oraz dwukrotnie zatrzymał się na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy na pl. [...] oraz na ul. K. przy dworcu PKS. W toku kontroli dokonano przesłuchania w charakterze świadka pracownika Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] J. S., która zeznała, iż wsiadła o godzinie 12:57 do kontrolowanego pojazdu, a następnie biernie obserwowała sytuację, nie rozmawiała z kierowcą. Zeznała, iż "kierowca dwukrotnie wysadził pasażerów poza przystankiem i dwukrotnie wysadził pasażerów na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy." Opuszczenie autobusu przez pasażerów – 2 osoby poza przystankiem miało miejsce bez zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności w S. przy ul. W. na wysokości salonu samochodowego Opel. Następnie 1 osoba wysiadła w S. poza przystankiem przy ul. [...]. Na przystanku nie ujętym w rozkładzie jazdy przy Pl. [...] kierowca wysadził 1 osobę. Zgodnie z rozkładem jazdy kierowca powinien zakończyć trasę w S., na przystanku przy ul. [...], ale nie nakazał pasażerom opuszczenia pojazdu z powodu zakończenia trasy tylko w milczeniu kontynuował jazdę aż do dworca PKS." Sporządzono protokół przesłuchania ww. świadka. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca potwierdził zatrzymanie pojazdu na przystankach: przy Pl. [...] oraz na dworcu PKS w S. celem wysadzenia pasażerów. Zeznał, że nie wiedział, iż te przystanki nie są ujęte w rozkładzie jazdy, nikt z firmy nie poinformował go, że nie może zatrzymywać się na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy. Z kolei na ul. W. oraz na ul. [...] zatrzymał się z grzeczności, na prośbę pasażerów. Stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Sporządzony protokół kontroli kierowca podpisał bez zastrzeżeń. W związku z powyższym pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. zawiadomiono B. D., dalej zwanego skarżącym, o wszczęciu postępowania administracyjnego, informując o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący w odpowiedzi na zawiadomienie stwierdził, iż doszło do przekroczeń uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych, którzy dopuścili się przestępstwa w związku z zastosowaną metodą prowokacji. Podniósł, iż stan faktyczny jest bezsporny, kierowca zatrzymywał się na prośbę pasażerów ale celem zatrzymania kierowcy poza przystankami była uprzejmość i życzliwość wobec potrzeb pasażerów. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na B. D. karę pieniężną w kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Podniósł, iż będąc przedsiębiorcą wykonującym przewóz nie ma żadnego wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń i organ winien zbadać, czy stwierdzone uchybienia są umyślne, czy nie są wynikiem podżegania czy zachowania pasażerów. W wyniku rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w decyzji I instancji. Wskazał że bezspornym jest, iż podczas kontroli autobusu stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Organ odwoławczy podkreślił, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu zobowiązana jest dołożyć maksimum staranności, by była prowadzona zgodnie z przepisami prawa. Na skarżącym ciąży obowiązek przestrzegania obowiązujących regulacji. Wskazał, iż zgodnie z art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Stosownie do art. 20a ust. 2 ww. ustawy w przypadku okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Podczas kontroli kierowca nie okazał decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób. Odnosząc się do argumentów skarżącego, iż nie miał wpływu na powstałe naruszenia, organ odwoławczy wskazał, iż okoliczności sprawy i dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie nie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. To skarżący powinien udowodnić, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu, lub, że naruszenie przepisów nastąpiło na skutek zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Odnośnie rzekomej prowokacji inspektorów przeprowadzających kontrolę drogową, organ w skazał, iż w zebranym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających tą tezę. Pracownicy Inspekcji oraz Urzędu Marszałkowskiego byli jedynie biernymi obserwatorami przejazdu i nie prowokowali kierowcy do zachowań sprzecznych z prawem. Organ przywołał treść zeznań kierowcy pojazdu oraz świadka. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym istotne jest stwierdzenie faktu popełnienia naruszenia oraz odpowiedzialności za ten czyn przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o jej uchylenie. Ponowił zarzuty postawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji o naruszeniu prawa materialnego: art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym przez odmową jego zastosowania. Podkreślił, iż kierowca dwukrotnie zatrzymał się poza przystankami oraz raz na przystanku nie ujętym w rozkładzie jazdy z niewiedzy, na co skarżący nie miał żadnego wpływu i nie może ponosić odpowiedzialności za takie sytuacje. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga B. D.nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie narusza prawa. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Stosownie do art. 18b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: – rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2); – wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3). Podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów oraz zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy). Stosownie do art. 20 ust. 1 ww. ustawy, w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki. Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 1 cytowanej ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest zapis lp. 2.2. ust. 3 załącznika do ww. ustawy, który karą pieniężną w wysokości 3.000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Jak wynika z akt sprawy kontrolowanym w dniu [...] kwietnia 2010 r. pojazdem wykonywany był regularny przewóz osób na trasie z W. do S. w ramach linii regularnej S. – G. – W. w krajowym transporcie drogowym. Na okazanym zezwoleniu nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, wydanym przez Marszałka Województwa [...] oraz załączonym do niego rozkładu jazdy nie widnieje przystanek przy Pl. [...] oraz przy dworcu PKS w S., wskazany jest końcowy przystanek przy ul. K. Tymczasem kontrolowany pojazd zatrzymał się przy na wskazach wyżej przystankach, zatrzymał się ponadto dwukrotnie celem wysadzenia pasażerów poza przystankami przy ul. W. i na ul. [...] w S. Zdaniem Sądu bezspornym w sprawie jest, że w dniu kontroli skarżący nie dysponował dokumentem uprawniającym do zatrzymywania się na ww. przystankach, w trakcie realizowania przewozu na podstawie posiadanego zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii S.– G. – W. Nie budzi wątpliwości fakt, że strona realizując w tym dniu przewóz osób w ramach linii regularnej S.– G. – W. korzystała z ww. przystanków. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym przez odmową jego zastosowania, Sąd podzielił stanowisko organu, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uznania, że kierowca zwolniony jest od odpowiedzialności za naruszenia, jakich dopuścił się kierowca kontrolowanego przewozu. W ocenie Sądu, w dyspozycji art. 92a ust. 4 ww. ustawy nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieszczą się w zakresie regulacji art. 92a ust. 4 tej ustawy. Tylko i wyłącznie z uznania przedsiębiorcy wynika właściwy dobór osób współpracujących. Przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Dlatego niewątpliwie w przepisie art. 92a ust. 4 chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne, a nie związane z doborem pracowników. Zdaniem Sądu przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy oraz z takiej formy ich zatrudnienia, która umożliwi mu zabezpieczenie swoich interesów i należyte wykonanie ciążących na pracownikach obowiązków i aczkolwiek ponosi on na płaszczyźnie prawa administracyjnego wyłączną odpowiedzialność za zaniedbania pracownika to w świetle obowiązującego prawa istnieje możliwość wystąpienia z roszczeniem regresowym przeciwko pracownikowi o naprawienie wyrządzonej szkody. Niewiedza kierowcy o przystankach ujętych w rozkładzie jazdy oraz zakazie zatrzymywania się poza przystankami ujętymi w rozkładzie jazdy nie są okolicznościami, o jakich mowa w art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08 (publikowany na stronie internetowej NSA https://cbois.nsa.gov.pl) wskazał, że na zachowanie kierowcy naruszającego prawo przedsiębiorca miał wpływ, jeżeli mógł to przewidzieć, a nie zapobiegł temu. I odwrotnie, jeżeli przewoźnik mógł przewidzieć naruszające prawo zachowanie kierowcy, którym posługiwał się przy wykonywaniu transportu drogowego, to z pewnością miał wpływ na to wykroczenie, jeżeli nie podjął działań zapobiegających takim naruszeniom. Zatem na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca może zostać zwolniony z odpowiedzialności, jeśli stwierdzone zostanie, że dołożył należytej staranności organizując przewóz, a jedynie wskutek jakiś nadzwyczajnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia. A zatem, brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swoją odpowiedzialność. Tymczasem skarżący nie przedstawił dowodów na okoliczność, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Nie wynika to również z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż to przedsiębiorca powinien wskazywać na przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność. Na takim stanowisku stanął NSA w cytowanym wcześniej wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08 stwierdzając, że "okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć". W tej sytuacji trafnie organy obu instancji uznały, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.