II SA/Go 54/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.U. na pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2010r. J.U. wniósł Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skargę na pismo tego organu z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...], w którym organ ten odmówił przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika wydanego w dniu [...] października 2010r. Strona wskazała również, że pismem z dnia [...] października 2010r. ZUS poinformował go o przedłużeniu terminu do wydania decyzji dotyczącej przyznania (odmowy przyznania) renty. Decyzje tą ZUS wydał w dniu [...] listopada 2010r. (nr [...]) odmawiając przyznania J.U. prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i podał, że na pismo o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika nie przysługuje środek zaskarżenia. Jednoczesnie organ stwierdził, iż ewentualna kontrola postępowania organu rentowego w ww. zakresie może być przedmiotem oceny przez Sąd Okręgowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w związku ze złożonym przez J.U. odwołaniem od decyzji z dnia [...] listopada 2010r. o odmowie przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn.zm.) -zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie. W szczególności sąd administracyjny nie jest władny do rozpoznawania skarg na działalność organów władzy, administracji publicznej w potocznym tego słowa znaczeniu. Analiza treści skargi J.U. prowadzi do wniosku, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest odmowa przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika w sprawie ustalenia zdolności do pracy skarżącego. Jak słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę decyzja z dnia [...] listopada 2010r. o odmowie przyznania prawa do renty jest pochodną m.in. orzeczenia lekarza orzecznika z dnia [...] października 2010r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona czynność (akt) nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż w myśl przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), dalej jako: k.p.a., ustawa ta normuje kilka odrębnych rodzajów postępowań, wśród nich postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1), a w art. 180 i 181 k.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Samodzielny tryb postępowania w sprawach z ubezpieczeń społecznych reguluje ustawa z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r., Nr 205, poz.1585) – dalej także jako "ustawa". W wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r. (sygn. akt II UK 336/09, LEX nr 604222) Sąd Najwyższy stwierdził, że treść przepisu art. 181 w zw. z art. 180 k.p.a. "z jednej strony oznacza przyznanie pierwszeństwa w sprawach z ubezpieczeń społecznych przepisom szczególnym, z drugiej zaś wskazuje, że postępowanie odwoławcze toczy się, poprzez zastosowanie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania cywilnego. Jednoznacznie zatem wynika z przytoczonych regulacji, że w wymienionych sprawach pierwszeństwo w zastosowaniu mają przepisy szczególne, natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wtedy, gdy określonej kwestii nie normują przepisy szczególne". Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje między innymi ZUS, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 ustawy). Z kolei art. 83 ust. 1 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określa sprawy, w których ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw. I dotyczą one: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Jednak w ust. 2 cytowanego przepisu czytamy, iż od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Ponadto jednym z ustawowych warunków niezbędnych do spełnienia, aby w ogóle można było rozważać przyznanie świadczenia na podstawie cytowanego art. 83 ust. 1, jest niemożność podjęcia przez niego pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na jego całkowitą niezdolność do pracy. Pojęcie "osoby całkowicie niezdolnej do pracy" zdefiniowane zostało w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 2009r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.), jako osoby, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Oceny tej niezdolności dokonuje zgodnie z art. 14 ust. 1 ww. ustawy lekarz orzecznik ZUS. Przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika. Zgodnie z art. 14 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu, zwanej "komisją lekarską", w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia. Po wniesieniu sprzeciwu komisja lekarska ponownie dokonuje oceny niezdolności do pracy i jej stopnia. Komisja lekarska może zmienić ustalenia lekarza orzecznika lub podtrzymać je, wydając własne orzeczenie. Orzeczenie komisji lekarskiej stanowi podstawę decyzji ZUS. Od orzeczenia komisji lekarskiej ZUS nie przysługuje sprzeciw, dlatego zaskarżyć można decyzję ZUS wydaną na podstawie jej ustaleń. Jest oczywiste, że postępowanie przed lekarzem orzecznikiem rozstrzyga w zasadzie o przesłankach nabycia prawa do świadczenia rentowego. Jego wydanie jest jednym z warunków wydania decyzji, o której mowa w ww. art. 83 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 2c ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych komisja lekarska nie rozpatruje sprzeciwu wniesionego po terminie. W uzasadnionych przypadkach Zakład, na wniosek osoby zainteresowanej, może (ale nie musi) przywrócić termin na wniesienie sprzeciwu, w tym w szczególności w razie odrzucenia przez sąd odwołania od decyzji w przypadku określonym w art. 4779 § 31 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (k.p.c.). Sąd powszechny zgodnie z art. 4779 § 31 k.p.c. Sąd odrzuci odwołanie w sprawie o świadczenie z ubezpieczeń społecznych, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, a podstawę do wydania decyzji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jeżeli osoba zainteresowana nie wniosła sprzeciwu od tego orzeczenia do komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i odwołanie jest oparte wyłącznie na zarzutach dotyczących tego orzeczenia. Jeżeli odwołanie opiera się także na zarzucie nierozpatrzenia wniesionego po terminie sprzeciwu od tego orzeczenia, a wniesienie sprzeciwu po terminie nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zainteresowanej, sąd uchyla decyzję, przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi rentowemu i umarza postępowanie. W takim przypadku organ rentowy kieruje sprzeciw do rozpatrzenia do komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że kwestia rozpatrzenia sprzeciwu, jak i przywrócenia terminu do jego wniesienia nie jest sprawą administracyjną. Całość postępowania kończącego się wydaniem decyzji z art. 83 ust. 1 ustawy reguluje ustawa systemowa oraz kodeks postępowania administracyjnego. Nie można również pominąć zapisu art. 83 ust. 4 cyt. ustawy, który owszem przewiduje zastosowanie procedury administracyjnej, ale w ściśle określonych przypadkach. Stosownie do tego przepisu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w art. 83 ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podkreślić ponadto należy, iż kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiego środka zaskarżenia jakim jest sprzeciw. Jedynymi dopuszczalnymi środkami są odwołanie (art. 127 k.p.a.) oraz zażalenie (art. 141 k.p.a.). Z tego chociażby względu uznaćby należało, że sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Jeśli w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu oraz kwestii z nim związanych (tak jak postępowanie w sprawie przywrócenia terminu) obowiązywałaby procedura administracyjna, a w pozostałych kwestiach procedura cywilna musiałby na to wskazywać przepis szczególny, a takiej regulacji brak. Orzeczenie lekarskie lekarza orzecznika, (ani orzeczenie komisji lekarskiej) sprzeciw od tego orzeczenia, kwestia przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu nie może być w żadnym przypadku przedmiotem samodzielnej skargi - ani do sądu administracyjnego ani sądu powszechnego. Dopiero decyzja ZUS wydana na podstawie takiego orzeczenia może być kontrolowana na drodze sądowej - ale przez sąd powszechny, nie zaś sąd administracyjny. Stosownie zaś do art. 1 k.p.c. kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.