I SA/Wa 1287/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o. o. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...], uchylił decyzję [...] Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2008 r. nr [...], nakazującą doprowadzenie zabytku do stanu poprzedniego poprzez demontaż markizy znajdującej się nad bramą, demontaż kamiennej tablicy znajdującej się na elewacji frontowej budynku przy ul. [...], demontaż markizy znajdującej się nad wejściem do oficyny budynku przy ul. [...] w W. oraz usunięcie śladów pozostałych na elewacji po mocowaniach w/w elementów reklamowych – w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył termin na ich wykonanie do dnia 30.06.2010 r. zaś w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Z ustaleń organu wynika, że materiałoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wykonano przy zabytku, wpisanym do rejestru zabytków, prace konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Przedmiotowa kamienica [...] przy ul. [...] w W. jest wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2005 r. oraz stanowi element założenia urbanistycznego ulicy [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora W. z lipca 1965 r. Należy wskazać, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego powoduje w konsekwencji objęcie ochroną elementów tworzących ten układ, bez względu na to, czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie. Ochronie konserwatorskiej podlegają relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli. W wyniku oględzin przedmiotowego budynku, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na montaż reklamy w formie markizy nad bramą na elewacji frontowej tego obiektu, przez pracownika Biura [...] Konserwatora Zabytków w dniu [...] października 2007 r. przy udziale stron, stwierdzono, że na elewacji frontowej jest zamontowana markiza w kolorze czarnym z białym napisem reklamowym oraz tablica reklamowa z czarnego kamienia, na ścianie parteru z lewej strony przejścia bramnego. Ponadto stwierdzono, że nad wejściem do oficyny budynku również jest zamontowana markiza z czarnego materiału z białym napisem reklamowym. W świetle powyższego należy uznać, iż organ pierwszej instancji miał podstawy do wydania decyzji nakazującej właścicielom zabytku podjęcie określonych działań, gdyż przedmiotowe działania zostały wykonane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie od właściciela zabytku przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 w/w ustawy, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Organ II instancji podzielił pogląd organu I instancji, iż elementy reklamowe w istniejącej formie agresywnie ingerują w wystrój architektoniczny kamienicy oraz negatywnie wpływają na walory zabytkowe układu urbanistycznego ulicy [...]. Markizy oraz tablica przesłaniają istniejący detal na budynku, w postaci boniowania elewacji frontowej i opaski drzwiowej wraz z płycinowym nadprożem wypełnionym sztukaterią w wejściu do oficyny obiektu. Wpływa to negatywnie na ogólny wyraz kompozycyjny chronionej pod względem konserwatorskim historycznej kamienicy przy ul. [...], będącej również elementem zabytkowego założenia urbanistycznego. Wymienione wyżej elementy ingerują w artykulację elewacji obiektu i zakłócają wizualny odbiór tej kamienicy. Ponadto znacznie wysunięte wysięgniki markizy, prostopadle do elewacji frontowej budynku, negatywnie ingerują w przestrzeń osi widokowej ulicy [...]. W skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skarżący N. Sp. z o.o. zarzucił: 1) naruszenie art. 138 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy istniała podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, 2) naruszenie art. 10 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez niezapewnienie stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w sprawie, co również miało wpływ na wydanie decyzji nieodpowiadającej stanowi faktycznemu, 3) naruszenie art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, 4) naruszenie art. 7, art. 8 i art. 12 kpa poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego, polegające na zastosowaniu środków dalekich od najprostszych w celu osiągnięcia pożądanego stanu z punktu widzenia ochrony zabytku, 5) naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego zastosowanie i nakazanie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego w sytuacji, w której organ powinien najpierw ustalić jaki byłby pożądany stan przedmiotowego zabytku oraz rozważyć, mając na względzie słuszny interes współwłaściciela nieruchomości, chcącego oznaczyć na budynku prowadzoną w nim działalność oraz interes społeczny, czy i w jaki sposób możliwe jest zobowiązanie strony do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu i zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 w/w. ustawy. Takie działanie organu narusza również art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, 6) naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez odmienne traktowanie poszczególnych podmiotów prawa i nakazywanie krajowemu przedsiębiorcy usunięcia umieszczonych na budynku elementów, które obiektywnie rzecz ujmując są znacznie bardziej stonowane i jeżeli w ogóle, to w znacznie mniejszym stopniu "swoją formą i kolorystyką wpływają negatywnie na walory estetyczne budynku" od np. czerwonej markizy międzynarodowego koncernu [...], 7) naruszenie art. 45 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który sprzeczny jest z tymi przepisami, jako że ogranicza prawo własności i prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, przewidując wyłącznie możliwość nakazania przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego lub doprowadzenia do innego stanu, uznanego przez organ za najlepszy, nawet w sytuacji gdy stan zaistniały jest najlepszy, lub byłby akceptowalny na etapie uzyskiwania pozwolenia konserwatorskiego, 8) naruszenie art. 7 kpa poprzez pominięcie kwestii mających zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wydania prawidłowej z punktu widzenia prawa decyzji, a które to kwestie zostały podniesione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący powołał argumenty na poparcie stawianych zarzutów. Wskazał także, iż w trakcie postępowania odwoławczego skarżący usunął elementy reklamy, co do których wydano decyzję nakazującą doprowadzenie zabytku do stanu poprzedniego, a co w ocenie skarżącego, uzasadniało umorzenie postępowania. Na potwierdzenie tego stanowiska do skargi została załączona fotografia. W związku z powołanymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że nieruchomość przy ul. [...] w W., składająca się z budynku frontowego i oficyny, znajduje się na terenie, którego układ urbanistyczny został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 1965 r. Dodatkowo zaś budynek oficyny wpisany jest do rejestru zabytków pod numerem [...] na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2005 r. Wszelkie więc prace przy takich obiektach wymagają, stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W sprawie jest bezsporne, że skarżący, bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, umieścił na obu budynkach wskazane szczegółowo w zaskarżonej decyzji, elementy reklamowe. Stosownie więc do przepisu art. 45 powołanej ustawy wojewódzki konserwator zabytków obowiązany był do wydania decyzji nakładającej obowiązki o jakich stanowi ten przepis w ust. 1 pkt 1 lub 2. O tym jaki jest zakres nakładanych obowiązków decyduje konserwator zabytków. W niniejszej sprawie konserwator zabytków uznał za konieczne nałożenie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, określonego w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków (...). Stanowisko to zostało uzasadnione w przekonujący sposób. Wynika bowiem z uzasadnienia decyzji, że elewacja budynku frontowego posiada jasną, stonowaną kolorystykę oraz na poziomie pierwszej kondygnacji pokryta jest poziomymi pasami boni. Zamontowana bez pozwolenia, na elewacji frontowej tego budynku tablica została wykonana z czarnego marmuru. Nad bramą na elewacji frontowej, przy przejeździe bramnym budynku frontowego została zamontowana markiza z materiału o czarnej kolorystyce z nadrukiem z białych liter. Zarówno markiza jak i tablica o ciemnej kolorystyce przesłaniają dekorację w formie boni i nie nawiązują kolorystycznie do elewacji. Natomiast nad wejściem do oficyny została również zamontowana, bez pozwolenia, markiza wykonana z materiału o czarnej kolorystyce i nadrukiem z białych liter. Nad tym wejściem do oficyny znajduje się płycinowe nadproże, wypełnione sztukatorską dekoracją z motywem liści i owoców. Zamontowana markiza zasłania ten secesyjny motyw obramienia otworu wejściowego i swoją formą oraz kolorystyką wpływa negatywnie na walory estetyczne elewacji budynku oficyny. Nadto konserwator zabytków uznał, że umieszczenie obu markiz oraz tablicy na tych budynkach nie ma historycznego uzasadnienia, a dodatkowo tablica posiada zbyt duże rozmiary. Wobec przywołanej argumentacji konserwatora zabytków należy uznać, że nakazanie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez demontaż wskazanych elementów reklamowych jest uzasadnione. Tym samym nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 7, 8, 12, 77 kpa, art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a także art. 45 i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. Konstytucji RP. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W zaskarżonej decyzji organ zajął się oceną umieszczenia, bez pozwolenia konserwatora zabytków tych elementów reklamowych, których dotyczy ta decyzja. Natomiast przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie było umieszczenie na elewacjach przedmiotowych budynków innych reklam bądź elementów. Niezrozumiały jest także zarzut skargi sprowadzający się do stwierdzenia przez skarżącego, iż zaistniała podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Taka sytuacja miałaby być, zdaniem skarżącego, spowodowana tym, że w trakcie postępowania odwoławczego skarżący usunął elementy reklamowe, co do których wydano zaskarżoną decyzję. Na potwierdzenie tego zarzutu skarżący załączył do skargi czarno-białą fotografię, na której brak jest elementów reklamowych objętych zaskarżoną decyzją (k. 11 art.). Należy zauważyć, że z załączonego do skargi zdjęcia nie wynika kiedy obie markizy i marmurowa tablica zostały usunięte z elewacji obu budynków przy ul. [...] w W., a w szczególności, że zostały one usunięte w toku postępowania odwoławczego. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. pełnomocnik Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oświadczył, że zdjęcie załączone do skargi nie było doręczone organowi w toku postępowania administracyjnego jak i skarżący nie powiadomił organu o zastosowaniu się do nakazu zawartego w nieostatecznej decyzji. Wobec powyższych ustaleń należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie miał podstaw by orzec na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa tj. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skarżący nie cofnął odwołania jak również nie zawiadomił organu odwoławczego, w toku postępowania przed tym organem, że wykonał nakaz orzeczony zaskarżoną decyzją organu I instancji. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że wykonanie przez skarżącego objętego zaskarżoną decyzją nakazu nastąpiło w toku postępowania odwoławczego. Dowodem takim nie jest załączona do skargi fotografia, gdyż nie wynika z niej na jaką datę została wykonana. Wreszcie niezasadnie skarżący stawia zarzut naruszenia art. 10 kpa. Nie wynika z akt sprawy by organ odwoławczy uniemożliwiał skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Przepis ten stanowi także, że organy administracji publicznej obowiązane są również do tego, by przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ale taki obowiązek spoczywa na organie odwoławczym wtedy, gdy przeprowadza uzupełniające postępowanie wyjaśniające o jakim stanowi art. 136 kpa. Z akt postępowania odwoławczego wynika, że choć trwało ono bardzo długo (odwołanie N. Sp. z o.o. zostało przekazane do organu odwoławczego 13 marca 2008 r. a decyzja przez organ II instancji została wydana [...] marca 2010 r.), to organ ten nie przeprowadzał żadnych czynności w zakresie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie wydał w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem I instancji. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.