I SA/Wa 1547/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że pismem z dnia [...] września 2009 r. G. G. złożyła wniosek o stwierdzenie w trybie art. 162 kpa wygaśnięcia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków G. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiającej wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, polegających na budowie budynku [...] na działce nr [...] przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w/w decyzja stała się bezprzedmiotowa, ponieważ postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę wyżej opisanego budynku zostało umorzone na skutek wycofania przez nią wniosku, poza tym stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leży w interesie strony. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Miejski Konserwator Zabytków w G. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia w/w decyzji uzasadniając, że postępowanie Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. zakończone decyzją z dnia [...] marca 2008 r. było postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania o wstrzymanie pozwolenia na budowę prowadzonego przez właściwy organ budowlany, a wskazywany przez wnioskodawcę fakt złożenia do organu budowlanego wniosku o umorzenie postępowania nie mógł wpłynąć na postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków, wszczęte na podstawie odrębnego wniosku strony. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. G. Rozpatrując odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że działka nr [...] przy ul. [...] w G. położona jest na obszarze [...] w G., której zespół urbanistyczny został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [..] lutego 1985 r. Ponadto na terenie planowanej inwestycji obowiązują zasady ochrony dziedzictwa i dóbr kultury ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] w G., przyjętym uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (Dz. Uchw. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...]). Organ II instancji w pełni podzielił argumentację podniesioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i podniósł, iż regulujący kwestię wydawania pozwoleń na roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przesądza odrębność postępowania przed wojewódzkimi konserwatorami zabytków w przedmiocie uzyskania stosownego pozwolenia od postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego przepisami ustawy- prawo budowlane. Minister wskazał, że chociaż prawo własności ukształtowane jest jako prawo podmiotowe o najszerszej treści wśród wszystkich polegających na korzystaniu z rzeczy nie jest jednak prawem absolutnym i swoboda korzystania z rzeczy przez właściciela podlega pewnym ograniczeniom, które wyznaczają granice prawa własności. Tymi wyznacznikami są: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego, społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo niesionych w swej treści ograniczeń w wykorzystaniu prawa własności nieruchomości nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Organ II instancji zgodził się, ze stanowiskiem organu I instancji, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie leży w interesie społecznym za jaki należy uznać ochronę walorów zabytkowych [...], a ponadto strona nie wykazała, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w jej interesie. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. G. zarzucając jej: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 39 ust. 1 prawa budowlanego; 2. naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez niedokonanie oceny czy konserwator zabytków prowadził rejestr zabytków; 3. naruszenie art. 39 ust. 1 i 3 ustawy prawo budowlane; 4. naruszenie art. 105 § 1 oraz art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez nieuwzględnienie, że decyzja konserwatorska z dnia [...] marca 2007 r. została wydana pomimo umorzenia dnia [...] stycznia 2008 r. postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody przez konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych nie była konieczna, gdyż konserwator zabytków nie dysponował rejestrem zabytków, a w ocenie skarżącej tylko faktyczny wpis do rejestru, a nie sama decyzja o wpisie uruchamia ochronę konserwatorską. Zdaniem skarżącej z planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika obowiązek uzyskania decyzji konserwatorskiej o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych. Ponadto w ocenie skarżącej z uwagi na umorzenie w dniu [...] stycznia 2008 r. postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę spowodowało bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ konserwatorski. Interes prawny zaś skarżącej w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 2008 r. wynika z faktu posiadania przez nią tytułu prawnego do nieruchomości oraz z woli realizacji uprawnienia do wykorzystania przedmiotowej działki na cele mieszkaniowe, a fakt stwierdzenia wygaśnięcia negatywnej decyzji nie może zagrozić interesowi społecznemu. Zdaniem skarżącej Miejski Konserwator Zabytków w G. wykroczył w decyzji z dnia [...] marca 2008 r. poza uprawnienia wskazane w porozumieniu z dnia [...] grudnia 2003 r., wydając decyzję, w której wskazano jako organ Urząd Miasta G. Wydział [...], a treść decyzji oparta na ocenie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykracza poza zakres ustawy o ochronie zabytków. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów należy uznać skargę za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] listopada 2009 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2008 r. odmawiającej wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, polegających na budowie [...]. W myśl art. 162 § 1 pkt. 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa; b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt. 1 kpa wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt. 1 kpa. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W związku z tym należy podzielić pogląd, że w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt. 1 kpa ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (J. Borkowski Komentarz, 1996, s. 751), nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. A więc warunki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed wymogami zawartymi w art. 162 § 1 pkt. 1 kpa. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie byłaby uregulowana w przepisach szczególnych, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie zachodzi, to wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie byłoby wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należałoby dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny, albo interes strony. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą wydania decyzji z dnia [...] marca 2008 r. były przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), która nie zawiera przepisów nakazujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w określonych okolicznościach faktycznych. W związku z powyższym, skoro przepis prawa materialnego nie określa warunków wygaśnięcia decyzji w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego, zachodzi konieczność wykazania, czy wymaga tego interes społeczny, albo interes strony. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie leży w interesie społecznym, za który należy uznać ochronę walorów zabytkowych [...] w G., zważywszy na fakt, iż decyzja, której stwierdzenia wygaśnięcia domagała się skarżąca jest decyzją odmawiającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych na tym obszarze. W ocenie sądu również prawidłowo organy przyjęły, iż skarżąca nie wykazała, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 2008 r. leży w jej interesie. Decyzja ta została bowiem wydana po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek skarżącej, a odmowa wydania pozwolenia konserwatorskiego związana była ściśle z przedłożonym przez skarżącą projektem budowlanym, który organ uznał za niemożliwy do zaakceptowania z konserwatorskiego punktu widzenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy uznać je za bezzasadne. Przede wszystkim podkreślić należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa i obowiązkiem Sądu było zbadanie czy organy orzekające prawidłowo ustaliły wystąpienie bądź nie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nie dokonanie oceny legalności decyzji z dnia [...] marca 2008 r., czego w istocie domagała się skarżąca. Niemniej zauważyć jednak należy, iż wbrew stwierdzeniom skarżącej, decyzja z dnia [...] marca 2008 r. wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w której to decyzji organ konserwatorski zasadnie przyjął, że podstawą do uznania, że działka nr [...] przy ul. [...] w G. położona jest w strefie objętej ochroną konserwatorską jak stanowi decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 1985 r. nr rejestru [...] wpisująca zespół urbanistyczny [...] w G. do rejestru zabytków. Zasady prowadzenia rejestru zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury z dnia14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 124, poz. 1305), a prowadzenie rejestru zabytków stanowi jedynie czynność materialno-techniczną, której niewykonanie w ocenie Sądu nie może prowadzić do uznania, iż zabytek objęty decyzją o wpisie do rejestru zabytków nie korzysta z ochrony konserwatorskiej. Dodatkowo należy podnieść, iż postępowanie prowadzone przez organy konserwatorskie jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami od postępowania prowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane na podstawie przepisów prawa budowlanego i dlatego żadnego znaczenia nie może mieć fakt umorzenia w dniu [...] stycznia 2008 r. postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Na marginesie należy zauważyć, że skarżąca jako inicjator postępowania prowadzonego przez organ konserwatorki zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2008 r. mogła cofnąć wniosek, a ponieważ tego nie uczyniła, obowiązkiem organu było załatwienie sprawy przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 kpa). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.