II SA/Łd 9/11

Dnia 23 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 59 ust.1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 104 K.p.a., Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie - nadbudowie istniejącego budynku dydaktyczno - administracyjnego o dwie kondygnacje wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji przy ul. A 121 na fragmencie działki nr [...], obręb [...] w Ł. W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazano, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 - 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektując inwestycję należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) oraz o przeprowadzoną analizę nie ustalono linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej z uwagi na lokalizację w głębi nieruchomości. Wskazano, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z wnioskiem nie ulega zmianie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono zgodnie z wnioskiem - nadbudowa o 2 kondygnacje do 8m ponad stan istniejący. Geometrię dachu o spadku głównych połaci dachowych określono do 25º oraz dopuszczono zabudowę w granicach z działkami sąsiednimi. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż w dniu 23 listopada 2009r. A Szkoła w Ł. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji, który spełnia wymogi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 87 ust. 3 wskazanej ustawy obowiązujący na terenie nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego utracił swoją moc z dniem 1 stycznia 2004r. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uznając, iż planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji podniósł, iż w wyniku przeprowadzonej analizy należy stwierdzić, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy. Warunek tzw. dobrego sąsiedztwa można uznać za spełniony. Dostęp do drogi publicznej zapewnia istniejący zjazd z ul. A. Istniejące i projektowane w terenie uzbrojenie jest wystarczające. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów nieruchomość, której dotyczy wniosek, oznaczona jest symbolem Ba – tereny przemysłowe. Wobec powyższego warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa A z siedzibą w Ł. W odwołaniu tym strona podniosła, iż nie wyraża zgody na tak wysoką zabudowę z uwagi na zbyt daleko idące zmiany w otoczeniu budynków przy ul. A 123a i 123b, które są usytuowane w odległości 7 m od planowanej inwestycji. Spowoduje to bowiem znaczne zmniejszenie atrakcyjności mieszkań, których okna będą wychodzić na tak dużą ślepą ścianę. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, stwierdziło, iż niewątpliwie planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym oraz zachowuje cechy zabudowy w nim istniejącej, co potwierdza część tekstowa przeprowadzonej analizy. Dotyczy to również górnej krawędzi elewacji frontowej, którą ustalono na maksymalnie 8 m ponad stan istniejący. Przeprowadzona analiza wskazuje, że na obszarze badanym obiekty mają od 1 do 5 kondygnacji, co pozwala na ustalenie dla istniejącego jednokondygnacyjnego obiektu nadbudowy o dwie kondygnacje. Odnosząc się do zarzutu pogorszenia warunków życiowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż są one przedwczesne i nie można ich brać pod uwagę na obecnym etapie planowania realizacji inwestycji. Celem postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy jest jedynie określenie tego, czy inwestycja o określonych generalnie cechach i parametrach może być realizowana na określonym terenie. W toku tego postępowania ochrona interesów trzecich jest bardzo wąsko ujęta i w istocie ma charakter czysto formalny. Na gruncie ustawy Prawo budowlane, która reglamentuje kolejny po ustaleniu warunków zabudowy etap postępowania prowadzącego do realizacji inwestycji, ochrona ta jest zdecydowanie szersza. W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa A ponownie podniosła, iż wysoka zabudowa, tzn. przewyższająca swoją wysokością jej budynek, spowoduje, że lokale w nim się znajdujące wyraźnie stracą na wartości i atrakcyjności. Odległość pomiędzy tymi budynkami wynosi 7 m, a nadbudowa o 2 kondygnacje do 8 m ponad stan istniejący stanowi trzy kondygnacje. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy poprzedzające je postępowanie nie jest obciążone wadami, uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. ). Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie budzi przy tym wątpliwości, że cytowany art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy). Szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony natomiast został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. nr 164, poz. 1588 ), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna to być kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Analiza załączników do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] prowadzi do wniosku, że decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że z decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż załączniki do niej stanowią: "zał. nr 1 - część graficzna - mapa w skali 1:500" oraz "zał. nr 2 część tekstowa". W istocie jako załączniki do tej decyzji oznaczono wyniki analizy urbanistycznej, ale tylko w części tekstowej oraz kserokopię nieoznaczonej mapy o nieustalonej skali, która nie zawiera wyników analizy w formie graficznej. Na mapie tej określono jedynie literami "AB linie rozgraniczające teren inwestycji teren inwestycji". Znajdująca się w aktach sprawy część graficzna analizy nie została natomiast oznaczona jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i została sporządzona na kserokopii zupełnie nieoznaczonej mapy, na której jedynie odręcznie dopisano, iż jest to mapa w skali 1:500. Tego rodzaju załączniki do decyzji o warunkach zabudowy nie odpowiadają wymogom określonym w § 9 ust. 1 - 4 wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), który to przepis określa wymogi dotyczące zawartości decyzji o warunkach zabudowy. W myśl § 9 ust. 1 i 2 decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy zasadniczej - lub w razie jej braku - katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy w skali 1:500 lub 1:1000. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 i 4). Z cytowanego § 9 rozporządzenia wynika zatem, że określone w nim załączniki stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy i muszą odpowiadać wskazanym w nim wymogom. Brak elementów koniecznych, wynikających ze wskazanego przepisu, czyni decyzję niekompletną i wymaga jej wyeliminowania z obrotu prawnego również z uwagi na naruszenie art. 107 § 2 K.p.a. Z kolei samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego na kopii nieoznaczonej mapy, co do której nie można nawet stwierdzić, czy jest to kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 nie tylko narusza § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, ale podważa również samą prawidłowość wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przeprowadzonej analizy. Zauważyć także trzeba, że z załączonych do decyzji wyników analizy w postaci jej części tekstowej nie wynika, w jaki sposób pozostają zagospodarowane konkretne działki położone w obszarze analizowanym, w szczególności nie podano parametrów, które wynikają ze wskazanego wyżej rozporządzenia, odnoszących się do poszczególnych, istniejących już obiektów budowlanych, w szczególności dotyczących spornej wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu, o jakich mowa w jego § 7 i 8. Tożsame braki zawiera zresztą sama analiza urbanistyczna w części tekstowej, znajdująca się w aktach sprawy. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że prawidłowe dokonanie analizy objętego nią obszaru ma szczególnie istotne znaczenie w stosunku do wskaźników, które wyznacza się stosownie do przepisów omawianego rozporządzenia, na podstawie średnich wielkości dla obszaru analizowanego i tym samym determinuje rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o jej wyniki. Każda bowiem działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) jest działką sąsiednią (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007r. II OSK 657/06 – opublikowane w centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza ta powinna pozwolić również na prawidłowe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwać powinien przymiot strony w toczącym się postępowaniu i zachowanie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązuje art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 pkt 2 lit. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza sporządzona w niniejszej sprawie żadnych wyliczeń matematycznych i obliczenia średnich parametrów nie zawiera, a to z kolei powoduje, że nie jest możliwa jakakolwiek weryfikacja prawidłowości wynikających z niej ustaleń i wskazuje na dowolność organu w ich określeniu. Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) jako zasadę w § 7 ust. 1 przyjmuje, że w wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). W ustępie 4 przepis ten dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazano, iż "wyznaczono wysokość zabudowy zgodną z wnioskiem – nadbudowa o 2 kondygnacje (do 8 m ponad stan istniejący)". Przy czym określając ten parametr w taki właśnie sposób powołano się na § 7 ust. 4 rozporządzenia, który to przepis stanowi wyjątek od zasady określonej w ust. 1 dopuszczalny wszakże pod warunkiem, iż jest to uzasadnione wynikami analizy. To z kolei sugeruje, iż sporny w sprawie parametr planowanej inwestycji stanowi wyjątek od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, którego przyjęcie nie zostało jednakże w żaden sposób uzasadnione. Sama zaś analiza z uwagi na jej ogólnikowość nie pozwala na stwierdzenie, czy z niej wynika dopuszczalność takiego jego ustalenia. Poza tym, takie sformułowanie jest nieścisłe i budzi wątpliwości, co do zakresu określenia tego warunku inwestowania. Odnośnie ustaleń dotyczących geometrii dachu zauważyć trzeba, iż poprzestano wyłącznie na określeniu kąta spadku głównych połaci dachu (do 25º). Tymczasem stosownie do § 8 cytowanego rozporządzenia określić należy również wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Brak tych dodatkowych parametrów, w szczególności brak ustaleń dotyczących wysokości kalenicy głównej, a przynajmniej brak uzasadnienia dla ich nieokreślenia, świadczy o wadliwym zastosowaniu tego przepisu, tym bardziej, że sporną w rozpatrywanej sprawie jest wysokość budynku po jego rozbudowie – nadbudowie, w stosunku do którego dopuszczono zabudowę w granicy z działkami sąsiednimi, co również nie zostało uzasadnione. Z § 5 rozporządzenia natomiast wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Samo ustalenie w analizie, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z wnioskiem nie ulega zmianie, nie jest więc wystarczające. Ponadto, wskazać trzeba, że projekty decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, o czym stanowi art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Autorstwo takiej osoby powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy. Na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy nie sposób jednak stwierdzić, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę, o której stanowi art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie został w ogóle podpisany ani opieczętowany przez profesjonalistę uprawnionego do sporządzenia projektu takiej decyzji. Sama analiza urbanistyczna również nie została podpisana przez osobę, która ją przeprowadziła. Na podstawie akt sprawy trudno poza tym stwierdzić, co stanowiło podstawę ustalenia przez organ pierwszej instancji odnośnie braku konieczności czynienia uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a nieruchomość, której dotyczy wniosek inwestora, przylega do drogi publicznej (ul. A). Przyczyny zaniechania poczynienia takich ustaleń nie wyjaśniono także w uzasadnieniu decyzji ani organu pierwszej instancji, ani organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 , art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opisane powyżej uchybienia stanowią także o naruszeniu powołanych wyżej przepisów prawa materialnego przez co najmniej przedwczesne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej we wniosku inwestora. Organ odwoławczy naruszył ponadto zasadę wynikającą z art. 15 K.p.a., która mówi o tym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji ( niepodlegającej wykonaniu i nie nadającej się do wykonania ) nie stwierdzono podstaw do orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z zawartych wcześniej rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych wyżej uchybień. A.D.