III SA/Łd 24/11

Dnia 23 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 roku sprawy ze skargi S. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. S. S. i S.S. zwrócili się do Prezydenta Miasta T. o przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. Torowej (oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie [...]miasta T.). Wskazali, iż właścicielka sąsiedniej nieruchomości – D. B. dokonała samowolnego przegrodzenia drogi gminnej, przez co zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy i spowodowała, że nie mają dostępu z drogi publicznej do swojej działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T., na podstawie art. 104, art. 107, art. 109 i art. 111 k.p.a. w związku z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego części ul. A. (działka nr [...]w obr. [...] miasta T.) i zobowiązał D. B. zamieszkałą przy ul. A. [...] w T. do usunięcia naniesień budowlanych, polegających na wybudowaniu ogrodzenia bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] r. D. B. zgłosiła do Starostwa Powiatowego w T. zamiar budowy bramy i furtki na działce ewidencyjnej nr [...] od strony ul A., a organ nie wniósł sprzeciwu. Następnie, w dniu [....] r. została zaewidencjonowana nowa mapa sytuacyjna dla celów prawnych, na której zostały wytyczone działki nr[....], zamiast dotychczasowej działki nr [...]. Zmiany te został ujawnione w ewidencji gruntów i budynków w dniu 14 października 2009 r. W ocenie organu, wobec tego, że wybudowana brama i furtka znalazły się obecnie na terenie działki ewidencyjnej nr [...] - stanowiącej część drogi gminnej ul. A. - to należy uznać, iż doszło do zajęcia przez D. B. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy. W odwołaniu D. B. wskazała, że zgłosiła organowi zamiar wykonania robót budowlanych na działce nr [...] i nie wniesiono sprzeciwu. Podkreśliła, że dopiero w dniu 24 września 2010 r. Urząd Miasta przedstawił jej mapki i zmienioną powierzchnię jej działki, choć na bieżąco powinna być informowana o wszelkich zmianach w oznaczeniach nieruchomości. Skarżąca podniosła, że nie będzie na swój koszt ponownie przenosić bramy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T. i stwierdziło brak podstaw do nakazania D. B. przywrócenia w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. A. (działka nr [...] obr. [...] T.) oraz do zobowiązania usunięcia naniesień budowlanych. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieprawidłowo uznano za strony postępowania właścicieli nieruchomości graniczących z terenem, na którym wykonano ogrodzenie. Kolegium wyjaśniło ponadto, że w dacie zgłoszenia robót budowlanych przez D. B., działka o nr ewid. [...] obręb [...] nie istniała, gdyż utworzono ją dopiero w wyniku zmian w ewidencji gruntów w dniu 13 sierpnia 2009 r. Jednocześnie organ wskazał, że pismem z dnia [...] r. poinformowano D.B., że nie wnosi się sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że działka ewidencyjna [...] ma nieuregulowany stan prawny, bowiem przez Wojewodą Ł. toczy się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia tej działki z mocy prawa przez Gminę Miasto T. Reasumując Kolegium uznało, że D. B. nie można zarzucić, iż swoim działaniem polegającym na wykonaniu ogrodzenia na działce ewidencyjnej o nr [...] zajęła na działce nr [...] pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, bowiem w chwili wykonywania prac, działka ewidencyjna o nr [...] nie istniała. W skardze z dnia 6 grudnia 2010 r. S.S. i S. S. wskazali, że wykonane przez D. B. ogrodzenie uniemożliwia im prawidłowy dostęp do ich działki budowlanej nr [...] położonej przy ulicy A. [...], co stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Skarżący szczegółowo opisali przebieg postępowania prowadzonego przed organami administracji oraz podważyli stwierdzenie, że nie są stronami niniejszego postępowania. W ich ocenie, niezrozumiałe jest podawanie w zaskarżonej decyzji, że tylko pas gruntu będący drogą, który nie w pełni spełnia warunki z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi (...) nie może być uznany za drogę publiczną. Zdaniem skarżących, ulica A. zalicza się do dróg publicznych, gdyż istniała wiele lat wcześniej niż przepisy dotyczące dróg, wskazywane w decyzji z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga S. S i S. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [....] r. i stwierdzająca brak podstaw do nakazania D. B. przywrócenia, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. A. (działka nr [...] obręb [....] T.) oraz do zobowiązania usunięcia naniesień budowlanych. Na wstępie rozważań wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie toczyło się na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. S. S. i S. S. w piśmie z dnia [...] r. zwrócili się do Prezydenta Miasta T., jako właściciele działki sąsiedniej, o nakazanie D. B. przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. A. poprzez usunięcie ogrodzenia wybudowanego na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] Skarżący wskazali, że postawione ogrodzenie uniemożliwia im prawidłowy dostęp do zabudowanej działki, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] przy ulicy A [...]. W ich ocenie uczestniczka postępowania zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Na skutek tego wniosku Prezydent Miasta T. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki naniesień budowlanych i decyzją z dnia [...] r. nakazał D. B. przywrócenie pasa drogowego ul. A. do stanu poprzedniego, uznając za strony postępowania S. S. i S. S. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez D.B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta T. i stwierdziło brak podstaw do nakazania D. B. przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. A. (działka nr [...] obr. [...] T.) oraz do zobowiązania usunięcia naniesień budowlanych. Analizując stan faktyczny sprawy, Sąd w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., co do braku interesu prawnego S. S. i S. S. do występowania charakterze strony w postępowaniu dotyczącym nakazania D. B. przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało, co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000r. sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił, jak już wcześniej zaznaczono, przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych. Postępowanie administracyjne wszczynane przez organ, prowadzone jest w takiej sytuacji z urzędu. Z powołanej normy prawa materialnego wynika, że stronami tego postępowania są organ i osoba w stosunku, do której toczy się postępowanie, mające na celu ustalenie czy rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. S. S. i S. S. wywodzą swój interes prawny z faktu, wystąpienia do organu z żądaniem podjęcia czynności zmierzających do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz z uwagi na posiadany tytuł prawny do działki sąsiadującej z działką, na której w ich ocenie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego przez wybudowanie ogrodzenia. Wskazać należy, że z przepisów rozdziału 4 ustawy o drogach publicznych, normujących zagadnienia związane z zajęciem pasa drogowego, nie można wyprowadzić posiadania interesu prawnego z faktu dysponowania prawem własności do działek sąsiadujących z pasem drogowym. Decyzja wydana w trybie art. 36 powołanej ustawy nie wpływa na sytuację prawną właścicieli takich działek, nie dotyczy bowiem bezpośrednio ich praw bądź obowiązków. Nie budzi wątpliwości, iż stroną postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego jest wyłącznie podmiot występujący z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego lub też, wobec którego organ stwierdzi zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Ochrony swojego interesu prawnego – przez przyznanie im statusu stron postępowania – właściciele działek sąsiednich winni upatrywać w postępowaniach odrębnych, np. z zakresu prawa budowlanego. Należy mieć na uwadze, że postępowanie dotyczące prawa budowlanego oraz prawa o drogach publicznych to odrębne postępowania z zakresu administracji publicznej, oparte na odmiennych podstawach materialnoprawnych, zawierające różne rozwiązania prawne w omawianej materii, zatem także odnośnie określenia stron danego postępowania. Konstrukcje prawne przyjęte przez ustawodawcę mają na względzie przedmiot określonego postępowania, w tym także, co do kręgu podmiotów mogących być uznane za strony tego postępowania. W niniejszym postępowaniu, dotyczącym zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego, nie bada się oddziaływania obiektu umieszczonego w pasie drogi na nieruchomości sąsiednie. Należy ponadto podkreślić, iż samo wystąpienie z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji publicznej nie jest wystarczające do przyjęcia, że żądającemu służy atrybut strony w tak zainicjowanym postępowaniu. Żądanie wszczęcia postępowania również musi być poparte konkretną normą prawa materialnego, z której wynikałoby, iż rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie wpływałoby bezpośrednio na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. Okoliczności, na które powołują się S. S. i S. S., nie dotyczą ich interesu prawnego, lecz faktycznego i dlatego organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie posiadają oni legitymacji procesowej do domagania się wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenie przez D. B. pasa drogowego do stanu poprzedniego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. odpowiada prawu. Na marginesie zaznaczyć należy, że w sytuacji ustalenia braku interesu prawnego po stronie skarżącej, Sąd - oddalając skargę - nie ma kompetencji do merytorycznej oceny podniesionych w tej skardze zarzutów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. D.T.