II SA/Sz 1176/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2011r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w C. z dnia [...]r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 192 i art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523) oraz art. 104 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.) odmówił przyznania K. B. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że K. B. jest od [...] r. funkcjonariuszem w służbie stałej. W dniu [...] r. funkcjonariusz wniósł o przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania podnosząc, że wraz z małżonką nie posiadają własnego lokalu mieszkalnego i zamieszkują u E. i B. K. w C. Organ ustalił na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...], że K. B. wraz z małżonką w dniu [...] r. nabył prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, w zabudowie szeregowej w stanie surowym zamkniętym, położonym w i na tej podstawie, powołując się na cytowaną treść art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, stwierdził, że K. B. nie spełnia warunków do przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. K. B. wniósł odwołanie, w którym podkreślił, że na dzień złożenia wniosku nie posiadał i dalej nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu, który służyłby zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych jego i rodziny, budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej, w stanie surowym zamkniętym, którego własność nabył w dniu [...]r. stanowi inwestycję niezakończoną i ze względu na trwające prace nie posiada zgody właściwego organu na użytkowanie tej nieruchomości. Do odwołania dołączył zaświadczenie wystawione przez kierownika budowy stwierdzające, że budowa budynku nie została zakończona. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 104, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu [...] r. K. B. złożył wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Do wniosku dołączył umowę o ustanowienie odrębnej własności lokalu i sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia [...]r., poświadczenie zameldowania, a w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji przedłożył notarialną umowę sprzedaży z dnia [...] r. nr [...], zaświadczenie z dnia [...] r. wystawione przez kierownika budowy oraz oświadczenie (potwierdzone zaświadczeniem Towarzystwa Budownictwa Społecznego z dnia [...] r.), iż z dniem [...] r. rozwiązał umowę najmu oraz zdał lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...]. Funkcjonariusz oświadczył również, że aktualnie nie posiada swojego lokalu mieszkalnego, w którym mógłby mieszkać wraz z rodziną i przebywa w mieszkaniu rodziców żony położonym w [...] przy ul. [...]. Odnosząc się do treści odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli : 1. on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu; 2. funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1. Badając, wskazane wyżej okoliczności Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej ustalił, że funkcjonariusz jak również jego małżonka nie otrzymali pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, posiada natomiast tytuł prawny do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej w stanie surowym zamkniętym. Rozważając kwestię posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu, przy jednoczesnym braku możliwości zamieszkania organ odwołał się do ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. wywodząc, że przepisy tej poprzednio obowiązującej ustawy odmiennie regulowały sprawę równoważnika z tytułu braku mieszkania, ponieważ podstawą przyznania świadczenia był brak posiadania lokalu mieszkalnego, a nie brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Wprowadzenie do ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. pojęcia tytułu prawnego miało na celu uporządkowanie i ujednolicenie kwestii związanej z przyznawaniem przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Zdaniem organu, obecnie świadczenie pieniężne przysługuje wyłącznie w sytuacji braku tytułu prawnego a nie braku prawa do lokalu i braku możliwości zamieszkania w nim, odmienne stanowisko byłoby nadinterpretacją przepisu art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie niektórych przypadków (tytułów prawnych) spod działania przepisu art. 178 ustawy, znalazłoby to odzwierciedlenie w jego treści, poprzez ich wskazanie. Prawo do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, nie jest tożsame z prawem do lokalu mieszkalnego, o czym świadczy chociażby art. 171 ustawy, gdzie ustawodawca wskazał, że prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się poprzez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Takie podejście wskazuje więc wyraźnie, że wolą ustawodawcy było stworzenie uniwersalnego przepisu traktującego o wszystkich tytułach prawnych do nieruchomości, tym samym art. 178 ust. 1 ustawy należy stosować wprost, bez potrzeby odwołania do wykładni funkcjonalnej czy systemowej. K. B. nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją ostateczną wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak wcześniej w odwołaniu, K. B. podniósł, że nieruchomość do której nabył tytuł prawny jest inwestycją niezakończoną, budynek mieszkalny znajduje się w stanie surowym i nie posiada zgody właściwego organu udzielonej w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane na użytkowanie tego obiektu budowlanego. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest niesporny. Z ustaleń organów orzekających w sprawie, czego skarżący nie kwestionuje, wynika, że w momencie złożenia wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej funkcjonariusz SW K. B. posiadał tytuł prawny, w postaci prawa własności do domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w stanie surowym. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że taki stan faktyczny wyklucza przyznanie objętego wnioskiem równoważnika pieniężnego niezależnie od tego, że tytuł prawny dotyczy obiektu nie nadającego się do zamieszkania, z czym nie zgadza się skarżący. Zdaniem sądu, w sporze tym, który w istocie dotyczy sposobu rozumienia art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 10, poz. 79), rację przyznać trzeba skarżącemu. Nie sposób jest podzielić argumentację zaskarżonej decyzji, która w wyniku porównania regulacji dotyczącej prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zawartej w ustawie poprzednio obowiązującej tj. w ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) z regulacją tego zagadnienia w ustawie obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, prowadzi do konkluzji, że zbędna jest wykładnia funkcjonalna i systemowa art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Wprawdzie zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że w stosunku do przepisów regulujących kwestię równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej z tytułu braku lokalu mieszkalnego w ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, w ustawie nowej z dnia 10 kwietnia 2010 r. nastąpiła zmiana polegająca na doprecyzowaniu pojęcia "posiadania" lokalu mieszkalnego lub domu poprzez wskazanie, że chodzi o posiadanie tytułu prawnego, jednakże - zdaniem Sądu - dalsze wnioski wyprowadzone z tej zmiany są zbyt daleko idącą interpretacją woli ustawodawcy. Dokonana zmiana ma wyłącznie charakter porządkujący w tym znaczeniu, że określa czym jest samo posiadanie lokalu mieszkalnego lub domu. Ustawodawca w ten sposób zmierzał do przerwania sporów na temat tego jaki stan faktyczny mieści się w pojęciu posiadania, na przykład czy posiadaniem jest zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym lub domu bez tytułu prawego np. wspólnie z małoletnim dzieckiem będącym na podstawie umowy darowizny lub w wyniku dziedziczenia właścicielem tego lokalu. Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że dokonana zmiana ustawodawcza doprecyzowuje pojęcie posiadania, co jednak nie oznacza, że z tego powodu nastąpiła zmiana jakościowa pozwalająca na nowe, odmienne od dotychczasowego, rozumienie pojęcia lokalu mieszkalnego oraz domu. Dokonując oceny wykładni art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 10 kwietnia 2010 r. w pierwszej kolejności trzeba mieć na uwadze kompleksową regulację spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej zawartą w tej ustawie. Z przepisów Rozdziału 18 ustawy opatrzonego tytułem: "Mieszkania funkcjonariuszy" wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 170 ust.1). Prawo to realizuje się przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171).Funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się decyzją administracyjną lokal mieszkalny przy uwzględnieniu okoliczności wymienionych w pkt 1-4 art. 172, który, jak stanowi to art. 174, powinien odpowiadać liczbie przysługujących temu funkcjonariuszowi norm powierzchni mieszkalnej. Zgodnie zaś z art. 178 ust. 1: "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli: 1) on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu; 2) funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust.1" Z przedstawionego stanu prawnego wynika, że prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje wówczas, gdy nie zostało zrealizowane określone w art. 171 prawo funkcjonariusza SW w służbie stałej do lokalu mieszkalnego i gdy jednocześnie nie występują negatywne przesłanki wynikające z art. 178 ust. 1. Oznacza to, że użytego w art. 178 ust. 1 pkt 1 pojęcia tytułu prawnego nie można odnosić do jakiegokolwiek lokalu. Chodzi tu bowiem o taki lokal w budynku wielorodzinnym lub dom jednorodzinny, którego powierzchnia odpowiada normom przewidzianym w ustawie dla danego funkcjonariusza i który ponadto spełnia warunki lokalu mieszkalnego, a więc nadaje się do zamieszkania. W przeciwnym bowiem razie, tak jak interpretują to organy orzekające w sprawie, należałoby przyjąć, że ustawodawca, którego nieracjonalności w toku procesu wykładni normy prawnej nie wolno zakładać, z góry przewidział, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie spełniającego funkcji mieszkaniowej pozbawia funkcjonariusza SW w służbie stałej prawa do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Taka interpretacji godziłaby w ratio legis przepisów regulujących sprawy mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej, które w ocenia Sądu, nie uległo zmianie w stosunku do celu uregulowania w ustawie dawnej i prowadziłaby do przyjęcia iluzorycznego uregulowania kwestii pomocy mieszkaniowej. Chodzi tu przy tym niewątpliwie o dom (lokal) nadający się do zamieszkania. Zdaniem Sądu, użyte w art. 178 ust. 1 pkt 1 pojecie; "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" odnosi się do lokalu mieszkalnego lub domu nadającego się do zamieszkania. W przypadku nabycia przez funkcjonariusza tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego znajdującego się w fazie realizacji budowy, czy w stanie surowym - trudno mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Identyczny pogląd w tej mierze zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08, która co prawda wydana została odnośnie do kwestii pomocy finansowej na zakup mieszkania i pod rządem ustawy dawnej, jednakże w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zawarte w uzasadnieniu tej uchwały spostrzeżenia natury ogólnej, dotyczące uregulowania spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej i istoty przepisów dotyczących tego zagadnienia zachowują i obecnie swoją aktualność. Momentem decydującym o ustaleniu, że obiekt ten spełnia funkcję mieszkalną, a zatem nadaje się do zamieszkania powinien być uregulowany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243.poz. 1623) dzień uzyskania pozwolenia właściwego organu na użytkowanie (art. 55), a gdy pozwolenie takie nie jest wymagane - następny dzień po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ od zgłoszenia zakończenia budowy (art. 54), jak trafnie wywiódł to skarżący. Dlatego stawiany skargą zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należało uznać za zasadny i orzec jak w pkt I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz jak w pkt II na podstawie art. 152 tej samej ustawy.