II SA/Po 854/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Nowotomyskiego z dnia (...) nr (...) II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/ T. Świstak /-/ M. Kwiecińska Starosta N. decyzją z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 61 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 73 ust. 1 pkt. 1, art. 77 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej wykonanie konserwacji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych – rowu (...) na działkach nr (...) i (...) przebiegającego przez grunty znajdujące się w miejscowości G., gmina M., stanowiących własność A. W. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia (...) lipca 2009 r. J. J. zwrócił się do organu o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania właścicielowi gruntów w obrębie działek nr (...) i (...) konserwacji przebiegającego przez nie urządzenia melioracji szczegółowej – rowu (...). Decyzją z dnia (...) września 2009 r. organ odmówił wydania decyzji, o której mowa w art. 77 ustawy Prawo wodne, jednakże rozstrzygnięcie powyższe zostało uchylone decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) lutego 2010 r. Następnie organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że rów (...), jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne, które jest uwidocznione na mapach urządzeń melioracycyjnych od 1975 r. Z uwagi na treść art. 77 powyższej ustawy, adresatem obowiązku, o którym w nim mowa, może być tylko właściciel gruntów. Równocześnie, wnioskodawca – J. J. – nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, gdyż nie użytkuje gruntów położonych wzdłuż urządzenia, jak też nie użytkuje gruntów położonych w obszarze jego oddziaływania określonego w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie sposobu ustalania obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 226, poz. 1652). Rów (...) kończy się przepustem na drodze gminnej, która nie podlega reżimowi ustawy Prawo wodne, a w obrocie prawnym brak jest decyzji zezwalającej na budowę jego dalszego odcinka. Podkreślono, że przedmiotowa działka nr (...) jest własnością A. W. i jest otoczona z trzech stron gruntami stanowiącymi również jej własność. Dokonane w dniach (...) sierpnia 2009 r. oraz (...) marca 2010 r. oględziny wykazały, że przedmiotowy rów jest na bieżąco konserwowany, co dodatkowo przesądza o bezzasadności wydania decyzji, o której mowa w art. 77 ustawy Prawo wodne. Wskazano również, iż właścicielka działki nr (...) nie ponosi korzyści z istnienia tego rowu. Organ wskazał również, że z załączonej do akt sprawy opinii specjalisty z dnia (...) września 2009 r. wynika, że średni spadek rowu na omawianej długości jest wystarczający, aby odprowadzać normalne wody opadowe, a przy intensywnych opadach atmosferycznych szybki spływ wód jest utrudniony, co może prowadzić do krótkotrwałych lokalnych podtopień. Poprawa tego stanu rzeczy wymagałaby pogłębienie rowu do nowych rzędnych dna na spornym odcinku, a więc usunięciem drzew oraz poszerzeniem i ustaleniem innych parametrów skargo rowu. Jednakże zasadność wykonania powyższych prac uznać należało za zależną od wykonanie prac konserwacji dna cieku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. J. reprezentowany przez pełnomocnika – B. B. zarzucając naruszenie art. 70 i 77 ustawy Prawo wodne oraz art. 28 i 105 kpa. W treści odwołania skarżący wskazał, iż organ wadliwie zinterpretował art. 28 kpa odmawiając skarżącemu przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, zakwestionował również ustalenia organu I instancji, iż przedmiotowe urządzenie melioracji szczegółowej nie oddziaływuje na jego nieruchomość. Podkreślono, że organ zignorował w całości fakt połączenia urządzenia (...) przez przepust z istniejącym od lat rowem melioracyjnym zastąpionym obecnie przez drenaż, znajdującym się na nieruchomości skarżącego. Skarżący wskazał ponadto, że na należących do niego działkach nr (...) i (...) został wykonany odcinek rowu melioracyjnego, w oparciu o decyzję Starosty N. z dnia (...) października 2007 r. Jakkolwiek decyzja powyższa została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu uchybień proceduralnych, to sam fakt jej wydania przesądza, iż urządzenie (...) oddziaływuje na grunty skarżącego. W dalszej części odwołania podtrzymano żądanie zobowiązania A. W. do wykonania bieżącej konserwacji przedmiotowego rowu. Decyzją z dnia (...) września 2010 r., nr (...), Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia (...) lipca 2010 r. Uzasadniając swoje stanowisko, organ II instancji wyczerpująco przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że rów (...) znajdujący się na działkach nr (...) i (...), stanowiących własność A. W. jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, który urywa się na działce nr (...) stanowiącej drogę publiczną. W obrocie prawnym brak jest również decyzji, która zezwalałaby na budowę dalszego odcinku rowu. Równocześnie, jak wynika z dokonanych oględzin, przedmiotowy rów jest na bieżąco konserwowany i umożliwia odprowadzania wód opadowych w normalnych warunkach. Następnie organ, powołując się na rozumienie terminu "interes prawny" użytego w art. 28 kpa, wskazał, że ustalony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że właścicielka nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy rów – A. W., nie odnosi korzyści z tytułu jego istnienia, natomiast skarżący J. J. nie chce partycypować w kosztach jego konserwacji (protokół oględzin z dnia (...) marca 2010 r.). Tym samym, w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący nie może wykazać, aby posiadał interes prawny do wydania przedmiotowej decyzji, co przesądziło o konieczności umorzenia postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. J. podtrzymując zarzuty zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący wskazał, że decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. został on zobowiązany do wykonania konserwacji urządzenia melioracji wodnych położonych na gruntach stanowiących jego własność. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do kwestii istnienia w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie wykonania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej na nieruchomości należącej do skarżącego, organ wskazał, że decyzją z dnia (...) października 2007 r. udzielono gminie M. pozwolenia wodnoprawnego na odmulenie odcinka rowu melioracyjnego (...) oraz na budowę odcinków rowu (...) oraz (...) jak i przełożenia przepustu pod drogą gruntową w miejscowości G. Na skutek wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) października 2007 r. Starosta N. odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego na budowę urządzenia wodnego – rowu odwadniającego drogę gminną. Decyzja powyższa została następnie uchylona decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) października 2010 r. i obecnie przed Starostą N. toczy się w tej sprawie postępowanie. Pismem z dnia 07 lutego 2011 r. uczestniczka postępowania – A. W. wniosła o oddalenie skargi podzielając stanowisko organów administracji publicznej. W jej ocenie rów (...) jest należycie konserwowany, na co wskazują podejmowane kontrole, zaś skarżący ma jedynie interes faktyczny, nie zaś prawny, w określonym rozstrzygnięciu – nałożeniu na uczestniczkę postępowania obowiązków określonych w art. 77 ustawy Prawo wodne. Dodatkowo wskazano, że problem zalewania nieruchomości skarżącego mógłby zostać rozwiązany przez budowę rowu na jego działce zaś ewentualny problem nienależytej konserwacji istniejących urządzeń nie dotyczy wyłącznie nieruchomości uczestniczki postępowania, lecz również właścicieli dalszych działek przez które przebiega rów. W piśmie podkreślono również, że skarżący dopuścił się samowolnej budowy odcina rowu na swojej nieruchomości. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 23 lutego 2011 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty oraz wskazał, że na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wykonał on w 2007 r. rów melioracyjny na swoim gruncie, z którego to rowu woda winna spływać dalej rowem położonym na gruncie uczestniczki postępowania – A. W. Bez właściwej konserwacji rowu leżącego przez jej grunt, rów położony na gruncie skarżącego jest bezużyteczny. Skarżący wyjaśnił, że poza gruntami pani W. rów biegnie przez grunty kolejnych 2 lub 3 osób, zaś sporny rów (...) biegnie przez grunty pani W. oraz pana M. i łączy się z kolejnym rowem (...). Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek z innych częściowo względów niż wskazywane przez skarżącego. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. (...)9) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji nakazującej wykonanie konserwacji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych – rowu (...). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zgodnie z art. 70 ust. 1 powyższej ustawy, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed podwoziami, przy czym, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu, urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. Do urządzeń melioracji szczegółowej zalicza się, na podstawie art. 73 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo wodne, rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 powyższej ustawy. Tym samym dla uznania, że określony rów stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, niezbędne jest wykazanie, że służy on polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy lub też ochronie użytków rolnych przed podwoziami. Jak wynika ze zgromadzonych przez organy administracji akt sprawy, rów (...) przebiega przez działki nr (...) i (...) stanowiące własność A. W. i stanowi urządzenie melioracji szczegółowej, służące regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy. Rów powyższy jest od 1975 r. uwidoczniony w mapach urządzeń melioracji szczegółowych, przechowywanych obecnie w Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat w N. Uznanie, że urządzenie wodne, znajdujące się na działkach nr (...) oraz (...) stanowiło urządzenie melioracji szczegółowej uprawniało Starostę jako organ właściwy do rozważenia, czy w sprawie ziszczone się przesłanki określone w art. 77 ustawy Prawo wodne, a więc do ustalenia, czy możliwe jest nałożenie nakazu wykonania konserwacji przedmiotowego rowu. Jak wynika bowiem z treści art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne, w przypadku braku utrzymywania urządzeń melioracji szczegółowej, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Redakcja art. 77 powyższej ustawy wskazuje na dwie istotne kwestie. Po pierwsze, postępowanie, o którym mowa jest postępowaniem prowadzonym z urzędu, nie zaś postępowaniem wnioskowym. Na organie spoczywa więc obowiązek ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające podjęcie postępowania i wydanie decyzji, o której mowa w art. 77 Prawa wodnego. Dla wydania tej decyzji bez znaczenia pozostaje przy tym, czy osoba, która była faktycznym inicjatorem postępowania legitymowała się przymiotem strony. Uznanie bowiem, że osoby odnoszące korzyści z urządzenia melioracji szczegółowej, zaniechały obowiązku utrzymania przedmiotowego urządzenia, powoduje, że na organie spoczywa obowiązek wydania decyzji, o której mowa w art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Równocześnie ustawa, operując pojęciem "proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu" wskazuje na szeroki krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony. Nie są nimi jednakże, jak błędnie uznały organy administracji, wyłącznie osoby będące właścicielami nieruchomości, na których znajduje się przedmiotowe urządzenie. Stronami postępowania muszą być bowiem te wszystkie osoby, które odnoszą korzyści z urządzenia melioracji szczegółowej. To ich ustawodawca sytuuje jako strony postępowania wskazując, że mogą być oni adresatami decyzji o, jakiej mowa w art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Uznanie, że dana osoba jest osobą odnoszącą korzyści z istniejącego urządzenia melioracji szczegółowej winno przy tym mieć charakter obiektywny, a więc musi znajdować odzwierciedlenie zarówno w sytuacji faktycznej sprawy, jak i w obowiązujących przepisach. W powyższym zakresie należy w szczególności odwołać się do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie sposobu ustalania obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 226 poz. 1652). Rozporządzenie to, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 78 ust. 1 Prawa wodnego, szczegółowo określa sposób, w jaki ustala się granice obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (§ 1 rozporządzenia), a także jakich gruntów nie uwzględnia się przy ustalaniu tego obszaru (§ 2 rozporządzenia) i w końcu sposób dokumentacji granic tego obszaru (§ 3 rozporządzenia). Dopiero zatem analiza dokonana z uwzględnieniem powyższych przepisów pozwala odpowiedzieć na pytanie na jakie grunty w sposób korzystny oddziaływuje dane urządzenie melioracji szczegółowych. Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty, organy zaniechały jednakże dokonania powyższej oceny, ograniczając się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, że rów (...) znajduje się na działkach nr (...) i (...), stanowiących własność A. W., a w obrocie prawnym brak jest decyzji, która zezwalałaby na budowę dalszego odcinku rowu. Z twierdzeń powyższych organy wywodzą, że jedyną osobą, mającą przymiot strony postępowania jest A. W., nie rozważając jednocześnie, czy przedmiotowy rów, stanowi urządzenie melioracji wodnej, z którego korzyści odnoszą inne osoby. W powyższym świetle dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie jest bowiem istotne, czy na nieruchomości skarżącego został pobudowany rów, będący przedłużeniem rowu (...), lecz czy są osoby, które czerpią korzyści z istniejącego na działkach nr (...) i (...) rowu, a którą to osobą może być m.in. skarżący. Jak powyżej wskazano kryterium uznania danych podmiotów za strony postępowania musi mieć charakter obiektywny, i nie może wyczerpywać się w ich oświadczeniach, że nie odnoszą żadnych korzyści (uczestniczka postępowania) lub nie będą ponosiły kosztów związanych z utrzymaniem istniejącego urządzenia melioracji wodnej (skarżący). Obowiązek powyższy jest bowiem niezależny od ich woli i wynika z faktu istnienia urządzenia, z którego odnoszą one korzyści, a stosowną kwalifikacje dokonuje się nie na podstawie subiektywnej oceny zainteresowanych lecz w oparciu o kryteria określone przepisami. Organy administracji rozstrzygając przedmiotową sprawę odmówiły wydania decyzji, o której mowa w art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne wskazując również, że rów jest na bieżąco konserwowany i umożliwia odprowadzanie wód opadowych w normalnych warunkach, przyznając jednocześnie, jak ma to miejsce w decyzji organu I instancji, że średni spadek rowu na omawianej długości jest wystarczający, aby odprowadzać normalne wody opadowe, a przy intensywnych opadach atmosferycznych szybki spływ wód jest utrudniony, co może prowadzić do krótkotrwałych lokalnych podtopień. Poprawa tego stanu rzeczy wymagałaby pogłębienie rowu do nowych rzędnych dna na spornym odcinku, a więc usunięciem drzew oraz poszerzeniem i ustaleniem innych parametrów skargo rowu. Tym samym organy z jednej strony uznają prawidłowość prowadzonych działań konserwacyjnych, z drugiej natomiast dostrzegają niebezpieczeństwo możliwych podtopień. W tym miejscu wskazać należy, że utrzymywanie urządzeń wodnych, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne, polega, w myśl art. 64 ust. 1 powyższej ustawy, na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Jakkolwiek ustawa Prawo wodne nie definiuje terminu "konserwacja" pojęcie to występuje jednak w szeregu aktów prawnych i również w języku potocznym, a oznacza wykonywanie czynności niezbędnych do utrzymania danego obiektu (rzeczy) w odpowiednim stanie technicznym, tak aby nie uległa pogorszeniu z powodu codziennej eksploatacji. W powyższym świetle za konserwację urządzenia melioracji wodnej szczegółowej uznać należy wykonywanie w istniejącym obiekcie robót służących utrzymaniu jego przeznaczenia, którym jest regulacja stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed podwoziami (art. 70 ustawy Prawo wodne). Innymi słowy przed dokonaniem oceny, czy przedmiotowe urządzenie jest utrzymywane w sposób prawidłowy niezbędne jest rozważenie, czy obecnie istotnie spełnia ono swoją funkcję. W tym zakresie celowe jest odwołanie się do dokumentacji technicznej rowu i dokonanie oceny, czy urządzenie to utrzymywane jest w odpowiednim stanie technicznym, a więc czy spełnia te funkcje i posiada te rzędne, które miało w momencie gdy rów został uwidoczniony w mapach urządzeń melioracji szczegółowych, przechowywanych w Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych. Jak wskazuje analiza akt administracyjnych organy zaniechały dokonania powyższej analizy, wskazując jedynie że rów jest bieżąco konserwowany, co jednakże nie zostało poparte żadnymi bliższymi ustaleniami. Tym samym nie ustalono, aby w chwili obecnej rów spełniał swoje przeznaczenie, które to ustalenie było niezbędne dla umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty N. została wydana z naruszeniem art. 77 ustawy Prawo wodne, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mając wpływ na wynik sprawy, jak również doszło do naruszenia art. 105 § 1 kpa przez przedwczesne przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe oraz do naruszenia art. 28 kpa przez nieustalenie w sprawie prawidłowego kręgu osób, które mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia (...) lipca 2010 r. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji zobowiązane są do ustalenia w pierwszej kolejności stron postępowania, a więc ustalenia kręgu osób, odnoszonych korzyści z przedmiotowego rowu, następnie zaś do wyjaśnienia, czy osoby zobowiązane prowadziły bieżącą konserwację rowu. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powyższej ustawy. /-/ E. Brychcy /-/ T. Świstak /-/ M. Kwiecińska