I SA/Wa 890/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej J. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...] jako własność J. P. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury podał, że pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. S. B. - jeden ze spadkobierców po J. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...], wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, m.in., decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1978 r., twierdząc, iż opinie szacunkowe będące podstawą do ustalenia odszkodowania zostały wykonane na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, oraz, że w rozprawie wywłaszczeniowej nie brał udziału biegły. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1978 r. Pismem z dnia 9 maja 2006 r. pełnomocnik spadkobierców S. P. będący radcą prawnym złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., natomiast pismem z dnia 16 września 2008 r. poinformował, iż S. P. zmarł, i przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego w G. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. P., postanowienie Sądu Rejonowego w Z. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K. oraz pełnomocnictwo udzielone mu przez następczynię prawną po S. P. – J. W. Pismem z dnia 11 października 2009 r. J. W. wycofała odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wywłaszczenia parceli nr [...], zaś podtrzymała odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do ustalonego odszkodowania. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu, i przytoczył orzecznictwo Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Infrastruktury podał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z przepisami tej ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, właściwy organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości obowiązany był ustalić, czy spełniona została przynajmniej jedna z trzech materialnoprawnych przesłanek w nim określonych, następnie powołać ją w decyzji wywłaszczeniowej i odpowiednio uzasadnić stosowną postawę prawną wydania decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. III RN 38/98 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r. III RN 77/99). W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej własność J. P., dokonano na podstawie art. 1, 15 ust. 1, 21, 22 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., z przeznaczeniem na cele rozbudowy Z. w G. Ponadto, jak wynika z wniosku o wywłaszczenie, wywłaszczana nieruchomość była objęta planem szczegółowym i zgodna z decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1975 r. dotyczącą rozbudowy Z. w G. W związku z powyższym, zdaniem organu, przesłanki określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione. Z akt sprawy, a w szczególności z oferty Zespołu [...] z 1977 r. (dokładna data nieczytelna), na której S. P. złożył własnoręczne oświadczenie o nie wyrażeniu zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości wynika, że starania wnioskodawcy wywłaszczenia o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu. Należy więc uznać, zdaniem organu, iż wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1977 r. był uzasadniony. Minister Infrastruktury podał również, że zawiadomieniem z dnia 22 listopada 1977 r. organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], z przeznaczeniem na cele rozbudowy Z. w G. oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na dzień [...] grudnia 1977 r. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wynika, iż w rozprawie nie brał udziału biegły. Przepis ten, zdaniem organu, jednoznacznie nie precyzował, czy na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej obowiązkowo musiał być obecny biegły czy też wystarczyło poinformowanie uczestników o wysokości odszkodowania ustalonej przez biegłego w opinii. Zdaniem organu, istniejące w orzecznictwie sądowo-administracyjnym rozbieżności w interpretacji przepisu art. 22 ustawy nie pozwalają organowi oceniającemu legalność decyzji stwierdzić, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skoro rozprawa odbyła się, to brak biegłych na niej, zdaniem organu, stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r. OSK 195/09). Zdaniem organu, z treści protokołu z rozprawy wynika, że strony znały wycenę sporządzoną przez inż. T. M. w dniu [...] lutego 1977 r. Obecność biegłego czy też jego brak na rozprawie nie miała żadnego znaczenia dla wysokości przyznanego odszkodowania, gdyż zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami odszkodowanie ustalane było według obowiązujących tabel i było obliczane poprzez przemnożenie wartości ustalonej z tabeli przez powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ wywłaszczeniowy wykorzystał przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczony grunt opinię sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, Minister Infrastruktury stwierdził, że inż. T. M., który sporządził wycenę, był biegłym z listy Urzędu Wojewódzkiego w G. Minister Infrastruktury stwierdził również, iż oceniając postępowanie nadzorcze przeprowadzone przez organ wojewódzki, uznał, iż w jego ramach zbadano wyczerpująco powołaną decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie wywłaszczeniowe. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wykazało, iż powołana decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z dnia [...] czerwca 1978 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 § 2 kpa. W związku z wnioskiem cofającym złożone odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1978 r. w odniesieniu do wywłaszczenia spornej nieruchomości Minister Infrastruktury wskazał, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a zatem art. 137 kpa może mieć zastosowanie tylko do całego odwołania, a nie do jego części. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. W. i domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca J. W. podniosła, że organ nadzoru nie odniósł się w ogólne lub nie w pełni do wskazanych przez nią uchybień organu wywłaszczającego: (1) opinia szacunkowa rzeczoznawcy majątkowego inż. T. M., na podstawie której ustalono odszkodowanie, sporządzona została nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, tj. Prezydenta Miasta G., lecz na zlecenie podmiotu, który w ogóle w postępowaniu wywłaszczeniowym nie uczestniczył, oraz, jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, (2) przeprowadzona w dniu [...] grudnia 1977 r. rozprawa nie miała charakteru wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, gdyż sprawa odszkodowania w ogóle nie była jej przedmiotem, a opinia szacunkowa na podstawie której ustalono odszkodowanie na rozprawie tej nie była prezentowana, (3) organ wywłaszczający przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nie umożliwił wywłaszczanym właścicielom nieruchomości zapoznania się ze sporządzoną opinią na temat wysokości odszkodowania; opinia szacunkowa dot. wywłaszczanej nieruchomości na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie była przedstawiona nikomu z właścicieli nieruchomości; nie była też, wbrew temu co podał w uzasadnieniu decyzji organ nadzoru, prezentowana uczestnikom postępowania, w tym właścicielom nieruchomości, na rozprawie w dniu [...] grudnia 1977 r. Powyższe zaniechanie organu wywłaszczającego jednoznacznie wskazuje, zdaniem skarżącej, iż rażąco naruszył on przepis art. 8 § 1 kpa, w jego brzmieniu ustalonym w Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz.68, w stopniu mającym istotny wpływ na prawidłowość ustalonego odszkodowania, gdyż znając wysokość ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, strona mogłaby wysokość tę kwestionować. Skarżąca zarzuciła, biorąc pod uwagę powyższe rażące uchybienia prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, iż zaskarżona decyzja nadzorcza oceniając to postępowanie naruszyła przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, tj. niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy, nie rozpatrzenie w ogóle oraz błędne rozpatrzenie materiału dowodowego przez pominięcie w ocenie oraz dokonanie błędnej oceny postępowania na podstawie akt wywłaszczeniowych, a także nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji ocen dotyczących wszystkich wskazanych przez stronę naruszeń prawa zaistniałych w toku postępowania wywłaszczeniowego, albowiem dokonując w sposób wybiórczy ocen niektórych tylko działań organu wywłaszczeniowego, wbrew wyraźnie określonemu obowiązkowi pominął w tej ocenie wszystkie, w tym także wskazane przez stronę, bezprawne działania i zachowania organu wywłaszczeniowego, i na poparcie swoich tez przytoczyła orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1978 r. orzekającą o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] jako własność J. P. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 3. Decyzja z dnia [...] czerwca 1978 r. orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] jako własność J. P., o której stwierdzenie nieważności S. P. wniósł pismem z dnia 15 grudnia 2005 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Art. 1 tej ustawy stanowi, że nieruchomość może być wywłaszczona z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy. Oznacza to, że administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów dla celów wywłaszczenia musiały być ściśle na podstawie przepisów tej ustawy wykonywane, natomiast przepisy musiały być interpretowane dosłownie. Art. 22 tej ustawy stanowi, że "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie." Zdaniem Sądu, przepis ten nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jest jednoznaczny, a zatem powinien być stosowany zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Z przepisu tego wynika, że odszkodowanie mogło być ustalone po spełnieniu następujących przesłanek: (1) musiała odbyć się rozprawa administracyjna, (2) na rozprawę musieli stawić się biegli, (3) biegli musieli przedstawić swoje opinie, (4) biegli musieli być powołani przez naczelnika powiatu, (5) opinia biegłych musiała zawierać szczegółowe uzasadnienie. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, w rozprawie administracyjnej poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, biegły nie uczestniczył, nie przedstawił na rozprawie swojej opinii, a przede wszystkim - nie był w tej sprawie powołany - jak wymagał tego przepis. Sąd Najwyższy w wyroku w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. III RN 38/98 przesądził, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego. Pogląd ten podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2009 r. I OSK 1144/08, twierdząc, iż decyzja wywłaszczeniowa zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rażąco naruszała prawo, i równocześnie Sąd ten stwierdził, iż nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego przez ten Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. I OSK 1459/07. Pogląd ten utrwalony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela w zupełności. Należy zatem stwierdzić, że decyzja wywłaszczeniowa zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rażąco naruszała prawo. 4. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.