II SA/Wr 774/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], podjętym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że odwołanie J.M. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r., Nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty w kwocie 10.011,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a.. W uzasadnieniu w/w postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Prezydent Miasta L. ustalił J.M. jednorazową opłatę w kwocie 10.011,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej nr geodezyjnym 27/5 o powierzchni 0,1000 ha, położonej w L. obręb 10, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej L.. W związku z nieobecnością J.M. (adresata), decyzję doręczono za pokwitowaniem w dniu 1 września 2010r. dorosłemu domownikowi, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja zostało ogłoszona ustnie - od dnia ogłoszenia decyzji. O terminie wniesienia odwołania strona została w decyzji prawidłowo pouczona. W przedmiotowej sprawie termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 14 września 2010r., zaś strona sporządziła odwołanie w dniu 20 września 2010r. i złożyła w siedzibie Urzędu Miejskiego w L. w tym samym dniu (data nadania w placówce pocztowej), uchybiając tym samym ustawowemu terminowi przewidzianemu do jego wniesienia. Mając na uwadze fakt, że strona złożyła odwołanie w dniu 20 września 2010r., Kolegium uznało, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu warunkującego jego rozpoznanie. Jak wynika z treści wskazanych powyżej przepisów, warunkiem skuteczności wniesionego odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Przekroczenie określonego ustawą terminu skutkuje bezskutecznością czynności procesowej strony - w konsekwencji wyklucza rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie brak było – zdaniem organu - podstaw dla rozpatrzenia odwołania wniesionego przez J.M.. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła J.M., domagając się jego uchylenia i przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego oraz uznanie wniesionego w dniu 20 września 2010r. odwołania za złożone w terminie. Uzasadniając skargę strona podniosła, że w dniu 27 sierpnia 2010r. Prezydent Miasta L. wydał decyzję w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w kwocie 10.011,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, którą doręczono w dniu 1 września 2010r.. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie po terminie, który upłynął w dniu 15 września 2010r., nie tak jak błędnie podano w postanowieniu w dniu 14 września 2010r.. Przedmiotowe odwołanie złożyła w dniu 20 września 2010r. albowiem była przekonana, że odwołanie należy wnieść w terminie miesiąca. Skarżąca podniosła, że jest już starszą, schorowana osobą. Nadto wyjaśniła, że decyzja organu I instancji została doręczona w dniu 1 września 2010r. sąsiadce skarżącej – A.P. - nie zaś żadnemu z dorosłych domowników, gdy zaś sąsiadka ta przekazała skarżącej korespondencję dopiero po 10 dniach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. skarżąca sprostowała, że decyzja nie została doręczona sąsiadce jak omyłkowo napisano w skardze, lecz wnuczce A.P., której to podpis znajduje się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji. Jednakże wnuczka ta w dniu 1 września 2010r. miała 16 lat i przyjeżdża do skarżącej sporadycznie w odwiedziny, nie zamieszkując u niej na stałe. Nadto skarżąca oświadczyła, w/w decyzję organu I instancji przekazała jej sąsiadka, gdyż w tym czasie już wnuczki nie było, która przebywała u skarżącej tylko przez jeden dzień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna /postanowienie/ jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej /postanowienia/ przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /lit. b/ i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /lit. c/. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej "k.p.a.". Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organ orzekający, Sąd doszedł do przekonania, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 i art. 107§ 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten uprawnia zatem organ odwoławczy do podjęcia w postępowaniu wstępnym czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w zachowaniem terminu. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r., Nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty w kwocie 10.011,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu I instancji została doręczona - w związku z nieobecnością J.M. (adresata) - za pokwitowaniem w dniu 1 września 2010r. dorosłemu domownikowi. Zatem termin do wniesienia przez skarżącą odwołania upłynął z dniem 15 września 2010r., gdy zaś strona sporządziła odwołanie w dniu 20 września 2010r. i w tym samym dniu złożyła je w siedzibie Urzędu Miejskiego w L.. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na oświadczenie złożone przez skarżącą na rozprawie w dniu 24 lutego 2011r., że wnuczka skarżącej – A.P. - której podpis widnieje na zwrotnym potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji, w dniu 1 września 2010r., czyli w dniu doręczenia tej decyzji, miała 16 lat, nadto wymieniona Andżelika Pakiet nie mieszka na stałe w mieszkaniu skarżącej, lecz przyjeżdża jedynie sporadycznie w odwiedziny. Ponadto z oświadczenia wynika, że decyzję organu I instancji skarżącej przekazała sąsiadka, bowiem w tym czasie wnuczki już nie było u skarżącej. Z powyższych okoliczności nie wynika, aby zostały spełnione warunki do przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r., Nr [...] została skutecznego doręczona skarżącej, w myśl art. 43 k.p.a.. Lektura akt sprawy nie wskazuje bowiem, aby A.P., czyli osoba której doręczyciel przekazał przedmiotową przesyłkę była osobą dorosłą, a nadto by zamieszkiwała wraz ze skarżącą, czyli by była domownikiem skarżącej. Zważyć zauważyć, że zasadą jest w myśl art. 40 § 1 k.p.a., iż pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy /art. 42 § 1 k.p.a./. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania /art. 43 k.p.a./. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2010r. /sygn. akt II OSK 158/09, publ. LEX nr 597329/ dla skutecznego uznania doręczenia w rozumieniu art. 43 k.p.a. koniecznym jest, aby osoba która odbierze przesyłkę od doręczyciela i podejmie się jej oddania "zamieszkiwała" z adresatem. Fakt pokrewieństwa nie przesądza jeszcze o zaliczeniu do kręgu osób uprawnionych do odbioru przesyłki w postępowaniu administracyjnym. Kodeks postępowania administracyjnego w przepisie art. 43 k.p.a. uprawnia doręczyciela do pozostawienia przesyłki dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy, jeżeli te osoby podjęły się doręczenia adresatowi, przy czym pojęcie "domownika" wymaga wąskiego rozumienia. Za domownika można uznać tylko takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Szerokiemu rozumieniu pojęcia domownika sprzeciwia się gwarancyjny charakter przepisów k.p.a. o doręczeniach /zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2008r., sygn. akt II SA/Łd 455/08, publ. LEX nr 509919/ Istotne jest także w niniejszej sprawie, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji nie zostało w istocie zaznaczone której z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. decyzja ta została doręczona, tj. czy dorosłemu domownikowi, czy sąsiadowi, czy też dozorcy domu. Wynika to jedynie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Fakt natomiast pokwitowania odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji przez wnuczkę skarżącej, przy braku adnotacji doręczającego przesyłkę potwierdzającej, że odbierająca osoba pismo o nazwisku "P." – po pierwsze to osoba dorosła, a po drugie czy jest domownikiem skarżącej - nie uprawniał organu odwoławczego do przyjęcia skutecznego doręczenia zastępczego. Domniemanie doręczenia pisma adresatowi ma miejsce tylko wówczas, gdy jest pewne, że pismo zostało doręczone jednej z osób wymienionych w przepisie art. 43 k.p.a.. Rolą organów administracji publicznej jest również wyegzekwowanie, by przesyłki doręczone adresatom za zwrotnym poświadczeniem odbioru na odwrocie dowodu doręczenia były szczegółowo i prawidłowo wypełniane. Z dokumentu tego musi jednoznacznie wynikać, w jaki sposób przesyłka została doręczona. W przeciwnym razie doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne. Gdy zaś organy administracji publicznej w sytuacji, gdy ma miejsce wadliwe i niejednoznacznie wypełnienie zwrotnego potwierdzenia odbioru, przyjmują pomimo tego, że ma miejsce skuteczne doręczenie zastępcze, to rzeczą organów jest wykazanie tego faktu. W okolicznościach niniejszej sprawy, powyższe ustalenia świadczą o niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy kwestii skutecznego doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji. Wątpliwości dotyczące skutecznego doręczenia J.M. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r., Nr [...] i brak ich wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowi naruszenie zarówno wskazanych we wstępie przepisów, jak i art. 107§ 3 k.p.a. związku z art. 126 k.p.a. Stosownie zaś do art.107§ 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Powyższych wymogów nie spełnia zaskarżone postanowienie. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji /postanowienia/, a jej zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji /postanowienia/. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. /zasada udzielania informacji/, art. 7 k.p.a. /zasada wyjaśnienia stanu faktycznego/, art. 11 k.p.a. /zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy/. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że brak było dostatecznych podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 134 k.p.a. i wydania zaskarżonego postanowienia. W okolicznościach niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne było przyjęcie przez organ II instancji, że mamy do czynienia z doręczeniem zastępczym o jakim mowa w art. 43 k.p.a.. Tym samym należało stwierdzić, że organ nie wykazał, że miało miejsce skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji, a w konsekwencji, że można było stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania. Podjęcie zaś takiego rozstrzygnięcia narusza w/w przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.