I OZ 307/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SO/Po 13/10 o wymierzeniu E.P., prowadzącej działalność gospodarczą – niepubliczną szkołę policealną o nazwie Szkoła Kosmetyczna "A.P." w W. u grzywny w kwocie 500 (pięćset) złotych w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę. postanawia: oddalić zażalenie. Wnioskiem z dnia 7 września 2010 roku D.G. zażądał wymierzenia grzywny w trybie art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) kierownikowi jednostki - Szkoły Kosmetycznej "Akademia P." w W., w związku z nieprzekazaniem jego skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie wnioskodawcy zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są podmioty wykonujące zadania publiczne, które prowadzą sprawy publiczne i dysponują informacją o takich sprawach. Wskazał, że skoro Szkoła Kosmetyczna "Akademia P." jest szkołą policealną dla dorosłych, to wykonuje zadania publiczne. W tej sytuacji spoczywał na niej obowiązek udzielenia informacji publicznej. Informacja ta nie została mu udzielona. Podał, iż pismem z dnia 3 sierpnia 2010 r. (data stempla pocztowego) skierował skargę na bezczynność ww. organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, lecz pomimo upływu ustawowego terminu, skarga nie została przekazana do Sądu. E.P. w odpowiedzi ww. wniosek wyjaśniła, że jednostka, przeciwko której złożono wniosek, to osoba fizyczna, która prowadzi działalność gospodarczą - niepubliczną szkołę policealną Szkoła Kosmetyczna "Akademia P." w W. W związku z tym wywiodła, że nie była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Stwierdziła, że w dniu 21 lipca 2010 roku przesła informacje, jakich domagał się wnioskodawca, na adres os. Kosmonautów [...] w P., lecz korespondencja ta powróciła z adnotacją, iż adresat nie mieszka pod podanym adresem. Z kolei, odnosząc się do skargi uznała, że błędnie skierowano ją do podmiotu, który nie posiada osobowości prawnej. Wskazała, że prowadząca Szkołę Kosmetyczną "Akademia P." nie stosuje przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168 ze zm.), w związku z czym uznała, że pismo z dnia 30 lipca 2010 r. nie jest w istocie skargą, lecz jedynie dokumentem o nieustalonej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SO/Po 13/10 wymierzył E.P., prowadzącej działalność gospodarczą – niepubliczną szkołę policealną o nazwie Szkoła Kosmetyczna "Akademia P." w W. grzywny w kwocie 500 (pięćset) złotych w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu postanowienia odwołując się do treści art. 54 § 1 w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) stwierdził, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przekazanie akt organu i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W ocenie Sądu pierwszej instancji istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny, czy E.P., prowadząca działalność gospodarczą w postaci niepublicznej szkoły policealnej pod nazwą Szkoła Kosmetyczna "Akademia P.", była podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji odwołując się do art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i w związku z tym podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym tą ustawą, a obowiązek jej udzielania spoczywa także na podmiocie reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W związku z powyższym wskazał, że z zaświadczenia nr OK.4321-06/10 wystawionego przez Starostę W. w dniu 17 września 2010 r. (k. 39 akt sądowych) wynika, że prowadzona przez E.P. działalność gospodarcza objęta została wpisem do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Wpis ten w świetle art. 82 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95 poz. 425) uprawnia osoby fizyczne do zorganizowanego świadczenia usług edukacyjnych. Podkreślił, że w świetle art. 70 Konstytucji RP oświata i kształcenie stanowią wykonywanie zadań publicznych, nawet wtedy, gdy realizują je szkoły niepubliczne. Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c cyt. ustawy o systemie oświaty system oświaty obejmuje m.in. szkoły ponadgimnazjalne, na które zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. g powoływanej ustawy składają się niepubliczne szkoły policealne. Oznacza to, że zadania oświatowe jako zadania publiczna, mogą być realizowane w dwóch równoważnych, formach, organizowanych przez organy państwa bądź też inne osoby fizyczne i prawne. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skoro E.P. jako osobą prowadząca działalność gospodarczą w formie niepublicznej szkoły policealnej pod nazwą Szkoła Kosmetyczna "Akademia P." zobowiązana była do udzielenia informacji publicznej, to zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, do jej obowiązków należało przekazanie skargi do Sądu w terminie 15 dni do dnia jej otrzymania tj. od dnia 4 sierpnia 2010 r. Podał, że termin ten upływał z dniem 19 sierpnia 2010 r. przy czym skarga ta nie została do Sądu przekazana. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji wywiódł, iż w tej sprawie wystąpiła przesłanka do wymierzenia grzywny w oparciu o art. 55 § 1 P.p.s.a. Wyjaśnił, że wziąwszy pod uwagę specyfikę rozpatrywanej sprawy i wyjaśnienia złożone przez E.P. wymierzył jej grzywnę w dolnej granicy ustawowego zagrożenia, tj. w kwocie 500 zł., gdyż wysokość ta czyni zadość funkcjom dyscyplinującym i represyjnym i nie jest nadmiernie dolegliwa. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia E.P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wnosząc o jego uchylenie podniosła, że nie posiada ona wykształcenia prawniczego i nie zrozumiała treści skierowanego do niej pisma D.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wskazała, że wymierzona jej grzywna jest dla niej dolegliwa. D.G. w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Zgodnie art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga pomimo upływu ustawowego terminu nie została przekazana, a skarżący złożył stosowny wniosek. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania podkreślić należy, że skarga D.G. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi. W konsekwencji, wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma charakter restrykcyjny, tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie obowiązku tego nie wykonano. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, iż na E.P. jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą w formie niepublicznej szkoły policealnej pod nazwą Szkoła Kosmetyczna "Akademia P.", ciążył ustawowy obowiązek przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadnie wskazano, że skoro zadania oświatowe, mogą być realizowane w dwóch równoważnych, formach, organizowanych przez organy państwa bądź też inne osoby fizyczne i prawne, które wykonują zadania publiczne, to na podmiotach reprezentujących szkoły niepubliczne ciąży obowiązek udzielania informacji o charakterze publicznym. Oznacza to, że w sytuacji niewywiązania się przez nie z obowiązku, o którym mowa w art. 21 pkt 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyjaśnić należy. Iż celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, nie jest tylko i wyłącznie pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymieniony przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez podmiot prowadzący szkołę niepubliczną obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi on odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywna służy zapobieganiu naruszeniu prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zwłaszcza, iż zasada szybkości postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają zatem bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogły one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególne okoliczności tej sprawy zostały w zaskarżony postanowieniu uwzględnione, a wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia niewypełnienia obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.