I SA/Wa 891/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej J. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1976 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] jako własność J. P. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury podał, że pismem z dnia 15 grudnia 2005 r. S. P. - jeden ze spadkobierców po J. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. [...], wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, m.in., decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1976 r., twierdząc, iż opinie szacunkowe będące podstawą do ustalenia odszkodowania zostały wykonane na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, oraz, że w rozprawie wywłaszczeniowej nie brał udziału biegły. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1976 r. Pismem z dnia 9 maja 2006 r. pełnomocnik spadkobierców S. P. będący radcą prawnym złożył odwołanie od decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2006 r., natomiast pismem z dnia 16 września 2008 r. poinformował, iż S. P. zmarł, i przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego w G. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. P., postanowienie Sądu Rejonowego w Z. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K. oraz pełnomocnictwo udzielone mu przez następczynię prawną po S. P. – J. W. Pismem z dnia 11 października 2009 r. J. W. wycofała odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wywłaszczenia parceli nr [...], zaś podtrzymała odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do ustalonego odszkodowania. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu, i przytoczył orzecznictwo Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Infrastruktury podał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność powołanej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z przepisami przytoczonej ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, właściwy organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości obowiązany był ustalić, czy spełniona została przynajmniej jedna z trzech materialnoprawnych przesłanek w nim określonych, następnie powołać ją w decyzji wywłaszczeniowej i odpowiednio uzasadnić stosowną postawę prawną wydania decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. III RN 38/98 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r. III RN 77/99). W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], dokonano na podstawie art. 1, 15 ust. 1, 21, 22 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., z przeznaczeniem na cele rozbudowy Bazy [...]. Ponadto, jak wynika z wniosku Przedsiębiorstwa [...] w G. oraz decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1974 r., wywłaszczana nieruchomość była objęta szczegółowym planem zagospodarowania terenu z przeznaczeniem pod realizację Bazy [...] w G. W związku z powyższym, zdaniem organu, przesłanki określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 24 maja 1976 r. Przedsiębiorstwo [...] w G. wystąpiło do spadkobierców J. P. z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości za cenę [...] zł wraz z prośbą o przesłanie prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku wykazujących następstwo prawne po byłym właścicielu nieruchomości. W odpowiedzi na tę ofertę L. P. działający w imieniu własnym oraz T. W., A. S. J. K., I. Z., M. C. pismem z dnia 29 maja 1976 r. oświadczył, iż wyraża zgodę na dobrowolną sprzedaż przedmiotowej nieruchomości za proponowaną cenę, i wskazał, że postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku zostały już przesłane do Przedsiębiorstwa [...] w G. Jednakże, jak stwierdził organ, z akt sprawy, w szczególności wniosku o wywłaszczenie wynika, że nie przesłano prawomocnych postanowień sądu oraz zaświadczeń o uregulowaniu podatku od nabycia praw majątkowych, a zatem, zdaniem organu, wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był uzasadniony. W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia 30 lipca 1976 r. organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] jako własność J. P., z przeznaczeniem na cele rozbudowy bazy elementów budowlanych oraz zawiadomił o terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na dzień [...] sierpnia 1976 r. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wynika, iż w rozprawie nie brał udziału biegły. Art. 22 ustawy, zdaniem organu, jednoznacznie nie precyzował, czy na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczy obowiązkowo musiał być obecny biegły czy też wystarczyło poinformowanie uczestników o wysokości odszkodowania ustalonej przez biegłego w opinii. Istniejące w orzecznictwie sądowo-administracyjnym rozbieżności w interpretacji przepisu art. 22 ustawy nie pozwalają organowi oceniającemu legalność decyzji stwierdzić, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skoro rozprawa odbyła się, to brak biegłych na niej, zdaniem organu, stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r. OSK 195/09). Zdaniem organu, obecność biegłego czy też jego brak na rozprawie nie miał żadnego znaczenia dla wysokości przyznanego odszkodowania, gdyż zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami odszkodowanie ustalane było według obowiązujących tabel i było obliczane poprzez pomnożenie wartości ustalonej z tabeli przez powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z treści pisma z dnia 29 maja 1976 r. wartość nieruchomości oszacowanej przez biegłego mgr inż. R. Z. była znana właścicielom nieruchomości, i nie była na żadnym etapie postępowania kwestionowana. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ wywłaszczeniowy wykorzystał przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczony grunt opinię sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, Minister Infrastruktury stwierdził, że inż. R. Z., który sporządził wycenę, był biegłym z listy Urzędu Wojewódzkiego w G. Zdaniem Ministra Infrastruktury postępowanie nadzorcze przeprowadzone przez organ wojewódzki, wykazało, iż decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z dnia [,..] października 1976 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 § 2 kpa. W związku z wnioskiem cofającym złożone odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1976 r. w odniesieniu do wywłaszczenia spornej nieruchomości Minister Infrastruktury wskazał, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a zatem art. 137 kpa może mieć zastosowanie tylko do całego odwołania, a nie do jego części. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. W. i domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca J. W. podniosła, że organ nadzoru nie odniósł się w ogólne lub nie w pełni do wskazanych przez nią uchybień organu wywłaszczającego: (1) opinia szacunkowa rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. R. Z., na podstawie której ustalono odszkodowanie, sporządzona została nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, tj. Prezydenta Miasta G., lecz na zlecenie podmiotu, który w ogóle w postępowaniu wywłaszczeniowym nie uczestniczył, oraz, jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, (2) przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 1976 r. rozprawa nie miała charakteru wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, gdyż sprawa odszkodowania w ogóle nie była jej przedmiotem, a opinia szacunkowa na podstawie której ustalono odszkodowanie na rozprawie tej nie była prezentowana, (3) organ wywłaszczający nie stworzył wywłaszczanym właścicielom nieruchomości, przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, możliwości zapoznania się ze sporządzoną opinią na temat wysokości odszkodowania; znajomość ceny zawartej w piśmie z dnia 24 maja 1976 r. nie oznacza bowiem, iż właściciele znali wysokość odszkodowania za nieruchomość, albowiem proponowana cena nie musi wcale oznaczać, iż w tej samej także wysokości ustalone zostanie odszkodowanie. Powyższe zaniechanie organu wywłaszczającego jednoznacznie wskazuje, zdaniem skarżącej, iż rażąco naruszył on przepis art. 8 § 1 kpa, w jego brzmieniu ustalonym w Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz.68, w stopniu mającym istotny wpływ na prawidłowość ustalonego odszkodowania, gdyż znając wysokość ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, strona mogłaby wysokość tę kwestionować, (4) zaskarżona decyzja nadzorcza oceniając to postępowanie naruszyła przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, tj. niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy, nie rozpatrzenie w ogóle oraz błędne rozpatrzenie materiału dowodowego przez pominięcie w ocenie oraz dokonanie błędnej oceny postępowania na podstawie akt wywłaszczeniowych, a także nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji ocen dotyczących wszystkich wskazanych przez stronę naruszeń prawa zaistniałych w toku postępowania wywłaszczeniowego, albowiem dokonując w sposób wybiórczy ocen niektórych tylko działań organu wywłaszczeniowego, wbrew wyraźnie określonemu obowiązkowi pominął w tej ocenie wszystkie, w tym także wskazane przez stronę, bezprawne działania i zachowania organu wywłaszczeniowego, i na poparcie swoich tez przytoczyła orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1976 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. jako własność J. P. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 3. Decyzja z dnia [...] października 1976 r. orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na cele budowy Bazy [...], części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], o której stwierdzenie nieważności S. P. wniósł pismem z dnia 15 grudnia 2005 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Art. 1 tej ustawy stanowi, że nieruchomość może być wywłaszczona z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy. Oznacza to, że administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów dla celów wywłaszczenia musiały być ściśle na podstawie przepisów tej ustawy wykonywane, natomiast przepisy musiały być interpretowane dosłownie. Art. 22 tej ustawy stanowi, że "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie." Zdaniem Sądu, przepis ten nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jest jednoznaczny, a zatem powinien być stosowany zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Z przepisu tego wynika, że odszkodowanie mogło być ustalone po spełnieniu następujących przesłanek: (1) musiała odbyć się rozprawa administracyjna, (2) na rozprawę musieli stawić się biegli, (3) biegli musieli przedstawić swoje opinie, (4) biegli musieli być powołani przez naczelnika powiatu, (5) opinia biegłych musiała zawierać szczegółowe uzasadnienie. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, w rozprawie administracyjnej poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, biegły nie uczestniczył, nie przedstawił na rozprawie swojej opinii, a przede wszystkim nie był w tej sprawie powołany - jak wymagał tego przepis. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. III RN 38/98 przesądził, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego. Pogląd ten podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2009 r. I OSK 1144/08, twierdząc, iż decyzja wywłaszczeniowa zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rażąco naruszała prawo, i równocześnie Sąd ten stwierdził, iż nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego przez ten Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. I OSK 1459/07. Pogląd ten utrwalony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, i niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Należy zatem stwierdzić, że decyzja wywłaszczeniowa zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, rażąco naruszała prawo. 4. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.