II SA/Ol 31/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki części budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W następstwie przeprowadzonych w dniu "[...]" oględzin posesji należącej do J. K., zlokalizowanej na działce nr "[...]" w miejscowości "[...]", gmina "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" wszczął z urzędu w dniu "[...]" postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" nakazał J. K. rozbiórkę przydomowej oranżerii (ogród zimowy) zlokalizowanej w miejscowości "[...]" gmina "[...]" na działce nr "[...]". Decyzja ta została w całości uchylona rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazano m.in. na fakt naruszenia w toku prowadzonego postępowania zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez nie poinformowanie strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. W dniu "[...]" do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo J. K. z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność "istnienia przed styczniem "[...]" obiektu budowlanego pergoli przy budynku mieszkalnym nr "[...]" w miejscowości "[...]", gmina "[...]"". Decyzją z dnia "[...]" PINB w "[...]" nakazał J. K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (konstrukcja tarasu) zlokalizowanego w miejscowości "[...]", gmina "[...]", na działce nr "[...]". Odnosząc się do kwestii wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków organ stwierdził, iż jego przeprowadzenie jest bezcelowe, gdyż okoliczność na, którą świadkowie mieliby zostać przesłuchani jest już ustalona. WINB uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie, w dniu "[...]" J. K. zwrócił do PINB w "[...]" z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność "istnienia przed styczniem "[...]" obiektu budowlanego pergoli przy budynku mieszkalnym nr "[...]" w miejscowości "[...]", gmina "[...]"". Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", PINB w "[...]", działając w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), nakazał J. K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (konstrukcja tarasu) zlokalizowanego w miejscowości "[...]", gmina "[...]", na działce nr "[...]". W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wniósł o jej uchylenie w całości. Wskazał m.in. na okoliczność dokonania przez organ pierwszej instancji błędnej kwalifikacji obiektu, a co za tym idzie, na bezprzedmiotowość toczącego się postępowania. Ponadto wskazał na bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w mocy zakwestionowana decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podał m.in., że z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, iż w analizowanym przypadku miała miejsce rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcję zadaszonego tarasu o wymiarach 10,90m x 3,00m bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co warunkowało zastosowanie trybu przewidzianego art. 48 ustawy Prawo budowlane. Powyższe znajduje odzwierciedlenie zarówno w notatce służbowej sporządzonej przez pracowników PINB w dniu "[...]", jak również w protokołach kontroli z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]", a także w dokumentacji fotograficznej dostarczonej przez skarżącego. Wskazał, że rozbudowa jest zmianą, powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu. W orzecznictwie podkreśla się również, że z uwagi na brak legalnej definicji tego pojęcia, należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym - rozbudowa to powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Tak więc, stosownie do powyższego, za rozbudowę należy uznać powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o konstrukcję tarasu, co miało miejsce w analizowanej sprawie. Nadto, w związku z faktem, iż zrealizowana inwestycja nie znajduje się w katalogu określonym wart. 29 ustawy Prawo budowlane nie podlega wątpliwości, iż jej realizacja winna nastąpić po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę (nie zaś na podstawie zgłoszenia). Argumentował, że inwestycja została zrealizowana w okresie pomiędzy "[...]" a "[...]", zatem za trafną należy uznać argumentacje organu pierwszej instancji w przedmiocie braku konieczności przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka na okoliczność "istnienia przed styczniem "[...]" obiektu budowlanego pergoli przy budynku mieszkalnym nr "[...]" w miejscowości "[...]", gmina "[...]"". Dodał, iż nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego, że zrealizowana inwestycja stanowi ozdobną lekką budowlę ogrodową, którą należy sklasyfikować jako obiekt małej architektury. Konkludując wskazał, że w związku z faktem, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu "[...]", w następstwie stwierdzenia wykonania przedmiotowej inwestycji, zgłoszenie zamiaru dobudowania do budynku mieszkalnego oranżerii wraz z tarasem wzdłuż zachodniej granicy budynku mieszkalnego dokonane przez skarżącego "[...]" nie mogło być skuteczne. Skargę na powyższą decyzje wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Olsztynie J. K. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Argumentował m.in., że organy nadzoru budowlanego obu instancji, nie mogąc się zdecydować, prowadziły postępowanie w sprawie dobudowania do budynku mieszkalnego: konstrukcji tarasu, oranżerii (ogrodu zimowego), a innym razem rozbudowy budynku mieszkalnego. Podniósł, że po nabyciu zabudowanej nieruchomości położonej w m. "[...]", gm. "[...]", w roku "[...]" wykonał drewniany obiekt - niezadaszoną ozdobną pergolę, służącą rekreacji codziennej, w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. "c" ustawy Prawo budowlane. Konstrukcje obiektu stanowiły (i stanowią) nietrwale związane z gruntem słupy drewniane z jednej strony, a z drugiej strony konstrukcja opiera się o istniejący budynek mieszkalny. Pomiędzy drewnianymi słupkami brak jest wypełnienia ścian przegrodami budowlanymi. Od góry cała konstrukcja wzmocniona była listwami i nie była pokryta jakimkolwiek zadaszeniem. Była to więc ozdobna lekka konstrukcja służąca rekreacji codziennej, służącą rozmieszczeniu zieleni i będącą osłoną od słońca. Powyższe zaś uprawnia do stwierdzenia, że był to obiekt małej architektury, do których zalicza się także obiekty rekreacji codziennej. Dodał, iż zgodnie z literalnym brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. Co więcej, przedmiotowa inwestycja z uwagi na fakt, iż nie znajduje się w miejscu publicznym nie wymaga także i zgłoszenia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 30 powyższej ustawy. Stosownie więc do postanowień art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1, oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. W sprawie występuje brak wymogu uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, a także brak obowiązku zgłoszenia planowanej inwestycji. Podał, że "[...]", zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, dokonał zgłoszenia m. in. zamiaru dobudowania do budynku mieszkalnego ogrodu zimowego o powierzchni 19,9 m2 wraz z tarasem wzdłuż zachodniej granicy budynku mieszkalnego z wykorzystaniem istniejącej pergoli i niezbędnymi modernizacjami. Jednakże, zarówno Starosta "[...]", jak i PINB w "[...]" nie wniósł, w drodze decyzji, sprzeciwu do rozpoczęcia prac. Zatem zgodnie z konstrukcją redakcyjną przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie wniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 in fine k.p.a.). Podniósł, iż jako strona postępowania złożył wniosek o przesłuchanie świadków, w tym architekta sporządzającego projekt ogrodu zimowego oraz wykonawcę robót na okoliczność istnienia w grudniu "[...]" pergoli, bez dachu i przegród budowlanych, oraz konieczność zmiany konstrukcji górnych listew na elementy tworzące podstawę pokrycia ogrodu zimowego. Wniosek powyższy został odrzucony, ponieważ przeczył bezpodstawnej tezie ustalonej z góry przez organy obu instancji. Powyższe prace wykonane zostały po "[...]". W tej sytuacji ustalenie przez organ pierwszej instancji, że w dniu "[...]" istniał obiekt o wymiarach 4,10 na 2,30 m, a fakt ten jako zgodny z prawdą został przyjęty przez organ odwoławczy, jest obrazą art. 6 - 10 k.p.a. Dodał również, iż organ pierwszej instancji wydając postanowienie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów warunkujących legalizację samowoli, nie ustalił - naruszając w tym zakresie art. 7 k.p.a. - czy przedmiotowa działka znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też na terenie dla którego nie ma planu. Ustalenie to było konieczne dla precyzyjnego wskazania rodzaju dokumentu stwierdzającego w tym przypadku zgodność budowy z porządkiem planistycznym. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 7, art. 77 oraz art. 107 par. 3 k.p.a. organy nadzoru budowlanego winny, w oparciu o wszystkie dostępne środki dowodowe prawidłowo ustalić stan faktyczny, a następnie na jego podstawie odpowiednio zakwalifikować wykonany obiekt z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż inwestor dopuścił się wykonania robót budowlanych skutkujących rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcję zadaszonego tarasu, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z kolei, wobec nie dostarczenia przez inwestora stosownej dokumentacji, należało orzec rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał skargę za zasadną. Skarżący oparł skargę na zarzucie naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w związku z tym rozpoznania w pierwszej kolejności wymagały podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, czyli bez naruszenia przepisów postępowania. Innymi słowy, warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd bada, czy w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji publicznej nie naruszono przepisów proceduralnych, bowiem to one gwarantują czynny udział i skuteczną ochronę praw stron w tym postępowaniu. Wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu, jak najdokładniejszego wyjaśnienia sprawy musi być realizowany przy zapewnieniu stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu zawarta została w art. 10 k.p.a. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Konkretyzacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu została uszczegółowiona w art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 k. p. a.). Zgodnie natomiast z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2, tj. gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z administracyjnych akt wynika, że uprawnienie skarżącego wnikające z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. zostało w niniejszej sprawie naruszone w zakresie braku możliwości wzięcia udziału w przesłuchaniu świadka. Z akt organu nie wynika, aby skarżący był zawiadomiony o przesłuchaniu przez PINB świadka S. R. - poprzedniego właściciela działki nr "[...]" - na okoliczność wykonania przez skarżącego ogrodu zimowego i czasookresu powstania betonowej podbudowy służącej jako ganek. Pomimo, że świadek stawił się do organu na jego wezwanie, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było przede wszystkim powiadomić o powyższym skarżącego i ustalić taki termin przesłuchania świadka, aby skarżący mógł w nim uczestniczyć. Naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. nie konwaliduje późniejsze zapoznanie się strony z treścią protokołu przesłuchania świadka. Taki dowód należy zawsze powtórzyć. W tej sytuacji uznać należy, że zeznanie świadka S. R. nie może stanowić dowodu będącego podstawą do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. II SA 2015/85 (publ. ONSA 1986, nr 1, poz. 13), iż zachowanie wymagań art. 79 i 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji publicznej nie może, zgodnie z tezą wyroku NSA z dnia 28 marca 1985 r., wydanego w sprawie o sygn. l SA 1282/84 (publ. ONSA 1985, nr 2, poz. 5) pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym, na przykład z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny. W konsekwencji należy podzielić stanowisko, że naruszenie zagwarantowanej stronie ustawowo zasady czynnego jej udziału w postępowaniu, we wszystkich jego istotnych czynnościach, stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania, niezależnie od tego, czy miało to, czy też nie wpływ na treść decyzji. Na tę okoliczność zwrócił uwagę organ odwoławczy w decyzji z dnia "[...]". Także z naruszeniem przepisów postępowania organ odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków – m.in. architekta sporządzającego projekt ogrodu zimowego oraz wykonawcy robót – na okoliczność istnienia w grudniu "[...]" pergoli bez dachu i przegród budowlanych, o co wnioskował skarżący. Z akt sprawy wynika, iż PINB, wskazując na zebrany w sprawie (jednocześnie potwierdzający rozbudowę tarasu przed styczniem "[...]") materiał dowodowy, odstąpił od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Przepis art. 78 § 1 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ może nie uwzględnić tego żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie jasne jest, że przedmiotem dowodu, którego przeprowadzenia domagał się skarżący, jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, skoro dotyczy czasu rozpoczęcia inwestycji. Wobec tego należy przyznać rację skarżącemu, że bezzasadną jest odmowa powołania na świadków zawnioskowanych przez niego osób, w szczególności, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny z pominięciem dowodu z zeznań tychże osób był podstawą do rozstrzygnięcia negatywnego dla strony. Organ nie mógł również odmówić przesłuchania w charakterze świadka osoby wskazanej przez skarżącego powołując się na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Takie stwierdzenie stanowi bowiem jedynie domniemanie, a organ administracji w istocie bez przeprowadzenia dowodu ustalił, jaki byłby wynik przeprowadzonego przesłuchania i na tej podstawie odstąpił od jego przeprowadzenia, a tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu (a taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi) nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a). Reasumując, podkreślić należy, że zachowanie wymagań wynikających z treści art. 7, art. 10, art. 77, art. 79 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organu. Nie przesądzając kierunku i zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia, naruszenie przez organy uprawnień procesowych strony w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego, jako zapadłych z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne zapewniając czynny udział w tym postępowaniu stronie skarżącej. Powinien prowadzić postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności art. 7, art. 10, art. 77, art. 79 k.p.a., zważając, iż dowodami w sprawie mogą być jedynie dowody, o przeprowadzeniu których strona była zawiadomiona w przewidziany w przepisach sposób oraz zapewnić przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę skarżącą. Przede wszystkim organ winien przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków zawnioskowanych przez skarżącego. Również z urzędu winien wezwać i przesłuchać w charakterze świadka Z. R., tj. osobę, która powiadomiła organ o wykonywanych przez skarżącego robotach budowlanych na działce nr "[...]" w miejscowości "[...]". Zrealizowanie wskazanych powyżej czynności procesowych może nastąpić na wyznaczonej przez organ rozprawie administracyjnej. Zajęte zaś stanowisko organ winien uzasadnić stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. O ile organ uzna za stosowne, może przeprowadzić również inne dowody, niezbędne do szczegółowego stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, O wykonalności orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.