IV SA/Wa 43/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy E. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] września 2010r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy E. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] marca 2010r. w sprawie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w P., gm. E. Rozstrzygnięcie powyższe zostało oparte na art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 17 pkt 7 lit. c w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy j.w. oraz art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 17 pkt 7 pkt c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do jego uzgadniania na podstawie przepisów odrębnych, w tym ustawy o ochronie przyrody. Z uwagi na położenie terenu objętego projektem planu w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], Wójt Gminy E. zobowiązany był dokonać stosownego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Zadaniem organów było zbadanie zgodności postanowień projektu planu z zakazami zawartymi w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), jak również dokonanie oceny wpływu ustaleń projektu planu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. W pierwszej kolejności organ wskazał, że jego zdaniem wykładnia § 4 ust. 5 pkt 1), gdzie ustanowiono wyjątek od zakazu lokalizowania na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, powinna obejmować takie sytuacje kiedy to zostają spełnione kumulatywnie wszystkie przesłanki wskazane w przepisie, tj. : • teren objęty projektem planu położony jest w obszarze zwartej zabudowy wsi, co powinno być ponadto określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, • na analizowanym terenie zachodzi możliwość uzupełniania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, • zachodzi możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Organ przeanalizował studium gminy E. (uchwała Nr [...] Rady Gminy E. z dnia [...] listopada 2001r) zarówno część tekstową, jak i rysunek do studium i stwierdził, że nie wyróżnia ono w miejscowości P. jednostek o zwartej zabudowie. Skoro teren objęty projektem planu nie został wyodrębniony w studium gminy E. jako obszar zwartej zabudowy, nie została spełniona jedna z kumulatywnych przesłanek wskazanych w § 4 ust. 5 pkt 1) rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. Dalej organ wywiódł, że nawet gdyby przyjąć stanowisko żalącego, że przesłanki zwalniające od zakazu zabudowy nie muszą występować łącznie tj. wystarczy, aby teren znajdował się w obszarze zwartej zabudowy wsi i powinno to wynikać ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bądź też wystarczy, aby na analizowanym terenie zachodziła możliwość uzupełniania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej – również nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia przedłożonego projektu planu. Nie zachodzi bowiem także druga przesłanka traktowana rozdzielnie tj. "uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych." Jak wynika z akt projekt planu obejmuje działkę o nr ew. [...], która nie jest zabudowana. Wykształcony układ przestrzenny wsi P. (oparty na realizacji zabudowy nieregularnie rozmieszczonej po obu stronach drogi) znajduje się w znacznym oddaleniu od obszaru objętego projektem planu. Najbliższa odległość od drogi do południowej granicy działki nr [...] wynosi ok. 640m. Jednocześnie działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie (przylegające) od strony południowej nie są zabudowane. Choć od północy w części terenu objętego projektem planu znajduje się zabudowa (zabudowane pojedyncze działki) to jednakże przewidziana w projekcie planu realizacja zabudowy nie ma charakteru "uzupełnień zabudowy", lecz stanowi jej kontynuację (rozwój). Jako "przyległe" działki w rozumieniu przywołanego rozporządzenia Wojewody [...] należy rozumieć jako ściśle leżące przy sobie, czy stykające się ściśle (jednakże nie punktowo), ale pewną płaszczyzną – w sytuacji nieruchomości jest to granica działki. Fakt realizacji budynków letniskowych w odległości 62, 72 i 68,20 m w oparciu o poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2000r. nie może stanowić argumentu do wyznaczenia linii zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od Jeziora Z., jeśli byłoby to niezgodne z przywoływanym rozporządzeniem. Ponieważ został podniesiony zarzut dotyczący korytarza ekologicznego, organ stwierdził, że wskazany w studium korytarz ekologiczny ma zapewnić organizmom lokalne powiązania między ekosystemami. Aby spełniał swoją funkcję musi stanowić pewien pas terenu. Dlatego aby zachować charakter lokalnego korytarza ekologicznego winna być pozostawiona wzdłuż cieku strefa – pas wolny od obiektów budowlanych. Organ w konkluzji stwierdził, że projekt planu narusza rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] i z tego powodu nie może zostać uzgodniony. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł Wójt Gminy E. i zarzucił naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1) rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] – poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 107 kpa – poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącego, art. 7 kpa – poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania postanowienia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że § 4 ust. 5 pkt 1) rozporządzenia nr [...] wskazuje nie na dwie kumulatywne przesłanki zwolnienia od zakazu zabudowy, a na dwa warianty, które umożliwiają skorzystanie ze zwolnienia od tego zakazu. Tym samym stanowisko organu, że muszą być łącznie spełnione te przesłanki, należy uznać za wadliwe. Bezpodstawne są też twierdzenia organu, że proponowana zabudowa stanowi jedynie kontynuację dotychczasowej. Planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi turystyczne wpisuje się w zrealizowaną i realizowaną na działkach sąsiednich zabudowę i niewątpliwie stanowi jej uzupełnienie. Z rozporządzenia nie wynika, iż uzupełnienie zabudowy miałoby dotyczyć tylko "zwartej zabudowy". Dalej podniesiono, że z działką nr [...] graniczy bezpośrednio działka [...], na której znajduje się zabudowa letniskowa, a zatem istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Skarżący w zażaleniu zarzucił naruszenie przez organ I instancji art. 7 kpa, a organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Nadto organ nie dokonał oceny całości stanu faktycznego dotyczącego istniejącego i projektowanego zagospodarowania terenu, będącego przedmiotem projektu planu. Dotyczy to kwestii przechodzącego przez działkę nr [...] korytarza ekologicznego. Nie zwrócił także uwagi na podniesiony przez Wójta w piśmie z dnia [...] czerwca 2010r. argument dotyczący toczącej się procedury zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy E., wskutek czego obszar objęty projektem nie uzgodnionego planu miał zostać włączony w granice zwartej zabudowy wsi. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Rozważając zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami prawa materialnego, Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały te normy naruszone. Otóż działka objęta projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Przepis art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) stanowi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Wobec powyższego uzyskanie stanowiska organu właściwego w sprawach ochrony przyrody było konieczne do uchwalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odmawiając uzgodnienia trafnie powołał się na zapisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), gdyż ten akt jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Jeśli zakazy takie znalazły się w akcie wyznaczającym ten obszar stają się prawem obowiązującym, które musi być respektowane, w szczególności przez organ mający na celu ochronę walorów przyrodniczych naszego kraju. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2007r. (sygn. akt II OSK 943/06, Lex 3401250) wypowiedział się, co prawda na gruncie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, że rozporządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pełnią analogiczną funkcję, wydaje się zasadne odniesienie tezy przestawionej w powyższym wyroku NSA do sytuacji uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] w § 4 ust. 1 pkt 8) wprowadziło zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ dokonując odmowy uzgodnienia projektu planu trafnie powołał się na wymieniony zakaz, bowiem stan faktyczny w sprawie polega na tym, że w przeważającej części projektowana strefa usług turystycznych oraz fragment strefy przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną znajduje się w pasie do 100 m od linii Jeziora Z. Dalej rozporządzenie Wojewody przewiduje odstępstwo od powyższego zakazu (§ 4 ust. 5 pkt 1), a mianowicie nie dotyczy on obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. We wstępnej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ próbuje wywodzić, że muszą wystąpić łącznie wszystkie te przesłanki, jednakże z taką interpretacją nie sposób się zgodzić. W dalszym ciągu jednak przedstawia prawidłowe stanowisko tj. do uwzględnienia odstępstwa od zakazu zabudowy wystarczające jest wystąpienie jednej z sytuacji tj. wystarczy bądź obszar zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), bądź istnieje możliwość uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Analizując pierwszą z przesłanek trafnie organ podniósł i czego nie kwestionował także skarżący, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym obszarze dla działki objętej planem nie przewidziano obszaru zwartej zabudowy. Dopiero podczas postępowania uzgodnieniowego do planu wszczęto procedurę zmierzającą do zmiany studium w taki sposób, aby określić w nim ten obszar zwartej zabudowy obejmujący działkę nr [...]. Zasadnie także w ocenie Sądu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, uprzednio dokonując analizy stanu zagospodarowania terenu w otoczeniu działki nr [...], że nie jest możliwe uznanie, że projektowana w planie zabudowa będzie stanowiła uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Otóż działki przylegające do terenu planu od strony południowej nie są zabudowane, natomiast od strony północnej znajduje się jednostkowa i rozrzucona zabudowa, w tym na działce [...], co zostało podniesione w skardze. Nie można jednak z tego faktu wywodzić, że zabudowa na działce nr [...] stanowiłaby uzupełnienie istniejącej zabudowy. Jak zasadnie przyjął organ, byłaby jedynie kontynuacją zabudowy w kierunku południowym. Rozporządzenie natomiast przewiduje jedynie uzupełnianie istniejącej zabudowy. Gdyby działki znajdujące się na południe od działki nr [...] były zabudowane, można by rozważać ewentualne uzupełnianie zabudowy poprzez zagospodarowanie działki nr [...]. Stworzona byłaby w ten sposób pewna całość poprzez uzupełnienie braku, który byłby umiejscowiony na działce objętej planem. Stan faktyczny jednak kształtuje się odmiennie, został prawidłowo oceniony przez organ i nie nasuwa żadnych wątpliwości. Wobec powyższego nie można uznać, aby wystąpiły okoliczności powodujące, że nie będzie obowiązywał zakaz lokalizowania obiektów budowlanych określony w 4 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Wojewody [...]. Nie mogło skutkować innym rozstrzygnięciem wszczęcie procedury zmierzającej do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby wyznaczyć na obszarze objętym planem obszar zwartej zabudowy. W dacie bowiem wydawania postanowienia przez organ II instancji procedura ta nie została zakończona. Trafnie także organ ocenił stan istniejącego zainwestowania. Nie może on bowiem usprawiedliwiać łamania prawa obecnie obowiązującego. Nadto obiekty te powstać mogły zanim weszło w życie powoływane rozporządzenie Wojewody, przewidujące omawiany zakaz. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i 107 kpa. Otóż w ocenie Sądu w zaskarżonym postanowieniu organ dokonał wszechstronnej oceny zarówno stanu faktycznego, jak również dowodów zgromadzonych w sprawie. Uzasadnienie rozstrzygnięcia jest obszerne, porusza wszystkie istotne kwestie, jak również ustosunkowywuje się do zarzutów zażalenia. Kwestia przechodzącego przez teren działki nr [...] korytarza ekologicznego w kontekście powyższych argumentów nie miała żadnego znaczenia. Uznając zatem, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.