I OSK 1023/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 27/11 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok oraz odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od S. S. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. (sygn. akt III SA/Gd 27/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Służby Więziennej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w S. – działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 178, 179,180 oraz 192 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010r. Nr 79, poz. 523) a także § 2 i § 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2010r. Nr 137, poz. 920) - odmówił przyznania S. S. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (pkt 1 decyzji), zaś - na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - stwierdził wygaśnięcie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu swego stanowiska organ wyjaśnił, że wobec tego, iż funkcjonariusz Służby Więziennej posiadał w miejscowości pełnienia służby tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w postaci umowy najmu, to nie przysługiwał mu równoważnik z tytułu braku mieszkania. Ponadto stwierdzono, że w związku z wejściem w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r. ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, dotychczas wydana decyzja, ustalająca uprawnienie funkcjonariusza Służby Więziennej do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, straciła moc. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez stronę od decyzji o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w G. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. – działając na zasadzie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 178 i 180 ustawy o Służbie Więziennej a także § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w G. podzielił stanowisko Dyrektora Aresztu Śledczego w S. , że pojęcie "tytuł prawny do lokalu", użyte w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, należało rozumieć jako pisemne lub ustne oświadczenie woli, jednostronne lub w formie umowy, albo orzeczenie lub decyzja właściwego sądu lub organu, z którego wynika dla danej osoby możliwość korzystania z lokalu, czy też rozporządzania nim. Mając zatem powyższe na uwadze, organ odwoławczy zauważył, że S. S. posiadał na podstawie umowy najmu prawo do korzystania z lokalu mieszkalnego. Na wyżej przedstawioną decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w G. S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie, z uwagi na nieprawidłową interpretację przepisów ustawy o Służbie Więziennej. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną w skrócie: "P.p.s.a." - zaskarżoną decyzję a także decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia [...] października 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga podlegała uwzględnieniu. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów dotyczyły w istocie dwóch kwestii, to jest odmowy przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w S. oprócz bowiem odmowy przyznania stronie objętego wnioskiem świadczenia, stwierdził także wygaśnięcie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], która przyznawała skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia [...] listopada 2003 r. Dokonując oceny legalności tego ostatniego rozstrzygnięcia, Sąd Wojewódzki przytoczywszy treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził, że Dyrektor Aresztu Śledczego w S. nie wyjaśnił właściwie przyczyn swego stanowiska, gdyż wskazał jedynie na fakt wejścia w życie, z dniem 13 sierpnia 2010 r. nowej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Poza więc tak ogólnym stwierdzeniem, organ nie poczynił żadnych wywodów, na jakiej podstawie doszedł do powyższego wniosku. Podkreślono też, że organ odwoławczy w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki uznał, że decyzje organów obu instancji, w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawierały w istocie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, a to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do tej części rozstrzygnięcia, która dotyczyła odmowy przyznania funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, Sąd Wojewódzki dokonał wykładni art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej i stwierdził, że najem lokalu nie sprzeciwia się przyznaniu funkcjonariuszowi przedmiotowego równoważnika. Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że przyjęta przez ustawodawcę systematyka ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej spowodowała, iż przepisy, dotyczące uprawnień funkcjonariusza do równoważnika z tytułu braku mieszkania, znalazły się w dwóch jej rozdziałach tj. Rozdziale 18 "Mieszkania funkcjonariuszy" i Rozdziale 20 "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". Ponadto, ustawodawca wskazał wprost sprawy, których załatwienie ma nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Przytaczając i analizując treść przepisów: art. 172, 181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1, art. 190 art. 217 ust. 1 i 2, art. 218 i 219 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej Sąd Wojewódzki uznał, że sprawa o przyznanie funkcjonariuszowi tej Służby równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest sprawą ze stosunku służbowego, którą rozstrzyga przełożony w formie pisemnej a zatem tego rodzaju sprawa, winna być rozpatrywana przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, zgodnie z brzmieniem art. 220 w/w ustawy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w G. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) w postaci błędnej wykładni art. 218 ust. 1 i art. 219 ust.l i 2 oraz przepisów rozdziału 18 zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy" a w szczególności art. 178 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w szczególności podnosił, że funkcjonariusz nabywa uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania tylko po spełnieniu warunków określonych w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej a zatem nadinterpretacją było uznawanie, że w w/w przepisie ustawodawcy chodziło tylko o prawo do lokalu na podstawie tytułu własności. Skarżący kasacyjnie organ twierdził też, że analiza przepisów ustawy o Służby Więziennej, dokonana przez Sąd Wojewódzki w zakresie interpretacji art. 217, 218 i 219, uzupełniona o uwzględnienie m.in. art. 172, 182 ust. 6 i 188, pomijała kwestię, że zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania następuje w drodze decyzji administracyjnej - art. 181 ust. 1 w/w ustawy. Tym samym, zatem – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - pomimo zapisu zawartego w art. 220 cytowanej ustawy - kwestia równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania określonego w art. 178 była kwestią administracyjnoprawną, bowiem nie sposób byłoby uznać właściwość sądu pracy w kwestii sporu, co do przyznania tego równoważnika, zaś sądu administracyjnego - w kwestii sporu, co do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku wystąpiły. Zgodnie bowiem z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi w przypadku niedopuszczalności drogi sądowej. Tego rodzaju zaś sytuacja ma miejsce w szczególności, gdy: została wniesiona skarga na akt lub czynność nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych przewidzianym w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., w przypadku spraw wyłączonych z właściwości tych sądów ( art. 5 P.p.s.a.) oraz spraw objętych właściwością sądów powszechnych ( vide: R. Hauser i M. Wierzbowski "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str. 312; A.Kabat Komentarz do art. 58 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – LEX 2011, oraz J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" 2004 r. str. 115). Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy należy na wstępie stwierdzić, że zaskarżony wyrok dotyczył w istocie dwóch kwestii. Po pierwsze, odnosił się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia [...] października 2010 r. to jest do odmowy przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego a po drugie, oceniał też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 w/w decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]. W związku z tą ostatnią kwestią trzeba wyjaśnić, w dniu [...] października 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w S. wydał dwie odrębne decyzje, choć zostały one ujęte w ramy jednego aktu. Jedna decyzja dotyczyła odmowy przyznania S. S. równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, druga zaś stwierdzała wygaśnięcie innej decyzji administracyjnej. Chociaż organ pierwszej instancji orzekł w tych kwestiach w jednym akcie, tym niemniej oba rozstrzygnięcia dotyczyły kwestii odrębnych. Odrębnie zostały przy tym zredagowane oraz odrębnie wskazano w nich ich podstawy prawne. W przypadku decyzji o odmowie przyznania świadczenia podano, że rozstrzygnięcie to nastąpiło na podstawie art. 104 k.p.a., art. 178, 179,180 oraz 192 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej a także § 2 i § 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej, natomiast w odniesieniu do decyzji stwierdzającej wygaśnięcie innej decyzji, wskazano, że rozstrzygnięcie to nastąpiło na zasadzie art. 162 k.p.a. S. S. w odwołaniu swoim wnosił wprawdzie o uchylenie całej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w S., ale wniosek ten odnosił do (cyt.) "decyzji zaskarżonej". W odwołaniu zaś odwołujący się na wstępie napisał, że (cyt.) "odwołuję się od (...) decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia [...].10.2010 roku, znak sprawy [...] o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego". W związku z powyższym, również decyzja organu drugiej instancji została wydana tylko w sprawie odmowy w/w świadczenia, co wynika wprost z treści komparycji decyzji. Pokreślenia w tym miejscu wymaga, że również treść skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, nie nasuwa w tej materii wątpliwości. S. S. w piśmie swoim z dnia [...] grudnia 2010 r. zatytułowanym "skarga" i wniesionym w trybie właściwym dla skarg wnoszonych do sądu administracyjnego, podał bowiem, że jest to skarga na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia [...] października 2010 r. o odmowie przyznania prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W tych warunkach należy zatem stwierdzić, że było rzeczą niedopuszczalną orzekanie przez Sąd Wojewódzki w kwestii w ogóle nie zaskarżonej do Sądu a zatem niepodlegającej jego kognicji. Sąd administracyjny – po myśli art. 3 § 2 P.p.s.a. – sprawuje kontrolę działalności publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg. Zatem warunkiem wszczęcia postępowania, a co zatem idzie warunkiem dopuszczalności drogi sądowej jest wniesienie przez stronę skargi. Przechodząc natomiast do kwestii odmowy przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego za brak mieszkania należy podnieść, że w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz. 523), która - w odmienny niż poprzednio sposób - uregulowała tryb przyznawania niektórych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom Służby Więziennej. W rozdziale poświęconym kwestiom mieszkaniowym (Rozdział 18 ustawy zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy") w sposób wyraźny ustawodawca wskazał rodzaje spraw, które załatwiane będą w formie decyzji administracyjnej. Sprawy te dotyczą przy tym wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego ( art. 172 ), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania ( art. 181 ust. 1 ), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ( art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego ( art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej ( art. 190). Regulując na natomiast inne uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej, w tym m. in. prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 178), ustawodawca nie wskazał jednocześnie wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił tego – tak jak w przypadku w/w przepisów art. 172, 181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1 i art. 190 omawianej ustawy - że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną. Jednocześnie w rozdziale 20 ustawy zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" wprowadzona została ogólna zasada, że sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej rozstrzyga przełożony w formie pisemnej ( art. 217 ust. 1 ustawy). W ustępie 2 zaś w/w artykułu wymienione zostały sprawy, które są sprawami ze stosunku służbowego. Wśród nich wskazano m. in. na sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych. Przy tym – jako wyjątek od zasady określonej w art. 217 ust. 1 ustawy - w jej przepisie art. 218 ust. 1 zostały wymienione sprawy, w których organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną a w przepisie art. 219 ust. 1 i 2 enumeratywnie wskazano sprawy, w których jest wydawany rozkaz personalny, od którego nie przysługuje odwołanie. W wyżej wskazanych przy tym przepisach nie zostały wymienione sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego. Zaakcentować też trzeba, że w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca expressis verbis postanowił, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W świetle zatem aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, dotyczącej równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi za brak mieszkania, zawartej w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej nie ulega wątpliwości, że o przyznawaniu tego rodzaju świadczenia rozstrzyga przełożony funkcjonariusza w formie pisemnej zaś ewentualny spór, dotyczący tego rodzaju roszczenia winien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślenia wymaga, że powyższa interpretacja przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide: Sejm RP VI kadencji nr druku 2062). Uzasadniając bowiem nowe rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego projektodawca podniósł, że w tym przypadku dokonano podziału spraw z stosunku służbowego, w zależności od formy ich załatwiania a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie zatem sprawy ze stosunku służbowego, dla których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego załatwiane mają być obecnie w formie pisemnej, jednoinstancyjnej a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że będą to głównie sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności a przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie bowiem tego rodzaju spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień. Powyższe zatem jednoznacznie wskazuje, że przyjęta obecnie w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej procedura przyznawania funkcjonariuszom tej Służby świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak mieszkania stanowiła działanie racjonalnego ustawodawcy, który celowo w tym wypadku przyjął odmienne niż dotychczas rozwiązania proceduralne. Podkreślenia też wymaga, że bez wpływu na regulację ustawową pozostaje fakt, że w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania został zawarty zapis, iż wypłata równoważnika pieniężnego następuje do 10 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja o wypłacie równoważnika stała się ostateczna. Akt niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wydane przez ministra resortowego, w tym przypadku Ministra Sprawiedliwości, nie może bowiem zmieniać ustawy a w związku z treścią art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które stanowią, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, akt ten nie był wiążący dla Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a., gdyż wniesienie do sądu administracyjnego skargi, która była niedopuszczalna, nastąpiło na skutek wadliwego pouczenia strony przez organ.