III SA/Gd 603/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia SO del Jolanta Sudoł Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 23 listopada 2010 r. nr L.dz. [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 12 października 2010 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. G. B., starszy inspektor działu kwatermistrzowskiego Zakładu Karnego w S., zamieszkały w M. P. przy ul. [...] zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania wskazując, że ani on ani małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Nadto funkcjonariusz wskazał, że nie otrzymał pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia 12 października 2010 r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego działając na podatnie art. 104 i art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), oraz art. 192 pkt 4, art. 178 ust. 1 w zw. z art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej odmówił G. B. przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż funkcjonariusz zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, do którego to lokalu uzyskał tytuł prawny w następstwie spadkobrania. W świetle art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stosowny równoważnik pieniężny przysługuje zaś jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu lub domu. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że funkcjonariusz nie spełnia warunków do otrzymania żądanego świadczenia co obliguje organ do wydania decyzji o odmowie przyznania równoważnika z tytułu braku mieszkania. W odwołaniu od w/w decyzji G. B. wniósł o jej uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z własnym wnioskiem. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji pominął przy wykładni art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej brzmienie art. 170, art. 173, art. 174, art. 178 ust. 2, art. 184 i art. 187, co w rezultacie doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia. W świetle w/w regulacji zawartych w rozdziale 18 ustawy o Służbie Więziennej można uznać, że funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sytuacji zaś gdy posiadany lokal nie spełnia norm przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej na gruncie przedmiotowego aktu prawnego należy uznać, że funkcjonariusz nie posiada lokalu mieszkalnego. Innymi słowy, w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej chodzi nie o posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do udziału w domu jednorodzinnym lecz o posiadanie udziału wielkości odpowiadającej potrzebom mieszkaniowym funkcjonariusza. Zgodnie zaś z art. 173 ust. 1 ustawy jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7 do 10 m2. Odwołujący ma jedno dziecko stąd też przysługuje mu uprawnienie do dwóch norm powierzchni mieszkalnej. Z kolei udział w prawie własności odziedziczonego przez pięciu spadkobierców domu mieszkalnego o powierzchni 76 m2 wynosi 3/16. Tym samym przysługująca funkcjonariuszowi powierzchnia mieszkalna wynosi 14 m2. Udział w prawie do domu nie pozwala zatem na przyjęcie, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Z istoty współwłasności wynika bowiem konieczność respektowania uprawnień pozostałych współwłaścicieli. W związku z tym, że funkcjonariusz spełnia ustawowe warunki do uzyskania prawa do lokalu spełnia jednocześnie warunki do otrzymania żądanego równoważnika. Decyzją z dnia 23 listopada 2010 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 178 i art. 180 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. (bez wskazania tytułu aktu) utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Dyrektora Zakładu Karnego. W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, że funkcjonariusz w świetle art. 195 ustawy – Kodeks cywilny posiada prawo do całego domu w sposób niepodzielny. Ma zatem prawo do powierzchni mieszkalnej wynoszącej 76 m2, czyli do powierzchni większej niż przysługujące mu 14 m2. W związku z tym funkcjonariusz nie spełnia przesłanki warunkującej przyznanie równoważnika z tytułu braku mieszkania, określonej w dyspozycji art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Decyzja organu odwoławczego została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej ze wskazaniem "w zastępstwie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...]". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G.B. podnosząc zarzut naruszenia art. 178 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię odbiegają od wykładni celowościowej całego rozdziału 18 przedmiotowego aktu prawnego wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W uzasadnieniu skargi - w opozycji do argumentacji organu - wskazano, że świadczenia uregulowane w rozdziale 18 ustawy o Służbie Więziennej są świadczeniami o charakterze kompensacyjnym w stosunku do niezaspokojenia prawa do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 170 ustawy. Nabyty udział w spadku nie pozwala zaś na uznanie, że funkcjonariusz ma w pełni zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Posiada bowiem tylko udział we współwłasności domu nie wypełniający norm powierzchni mieszkalnej przysługujących z mocy ustawy. W tym stanie, potwierdzonym nadto przez orzecznictwo sądów administracyjnych wnioskowany równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania powinien być skarżącemu przyznany. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Organ wskazał nadto, że wcześniejsze interpretacje dotyczące uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej, Policji i Straży Granicznej nie mogą mieć zastosowania do obecnie obowiązujących regulacji normatywnych. Ustawodawca w obecnie obowiązującej ustawie wskazał bowiem jednoznacznie w jaki sposób realizowane jest prawo do lokalu mieszkalnego. Prawo to realizuje się poprzez przydział lokalu lub przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Stąd też wszystkie inne świadczenia przewidziane w rozdziale 18 ustawy o Służbie Więziennej nie mogą być - z uwagi na sprzeczność z celem istniejącej regulacji - uznane za świadczenia kompensacyjne w stosunku do niezaspokojonego prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. G.B. – funkcjonariusz Służby Więziennej w dniu 12 sierpnia 2010r. złożył wniosek o przyznanie mu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz. 523, zwana dalej ustawą ). W myśl art. 268 § 1 tej ustawy sprawy ze stosunku służbowego określone w art. 217 ust. 2, prowadzone na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie niniejszej ustawy. Stwierdzić zatem należy, że zasadnie organ pierwszej instancji przyjął, iż wniosek skarżącego powinien zostać rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r., jakkolwiek błędnie powołał w podstawie prawnej swojej decyzji art. 268 ust. 2. Przepis ten stanowi, że postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r., wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie jej przepisów. Ten przepis, jak wynika z jego brzmienia, będzie miał zastosowanie w postępowaniu, którego przedmiotem będzie weryfikacja decyzji wydanej na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej, taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie występuje. Przyjęta przez ustawodawcę systematyka ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej spowodowała, że przepisy dotyczące uprawnień funkcjonariusza do równoważnika z tytułu braku mieszkania znalazły się w dwóch jej rozdziałach tj. Rozdziale 18 " Mieszkania funkcjonariuszy" i Rozdziale 20 "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca wskazał wprost sprawy, których załatwienie nastąpi w formie decyzji administracyjnej. Znajdujący się w Rozdziale 20 ustawy art. 217 stanowi w ust. 1, że sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy ( art. 217 ust. 2). Dalej w tymże rozdziale wymieniono rodzaje spraw ze stosunku służbowego, których załatwienie następuje w formie decyzji administracyjnej ( art. 218 ) lub w formie rozkazu personalnego ( art. 219 ). W żadnym z powołanych artykułów nie wymieniono spraw w przedmiocie przyznania równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Z kolei w Rozdziale 18 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy" również wskazano rodzaje spraw, które załatwiane będą w formie decyzji administracyjnej i są to sprawy, których przedmiotem jest: przydział lokalu mieszkalnego ( art. 172 ), zwrot równoważnika z tytułu braku mieszkania ( art. 181 ust. 1 ), zwrot równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ( art. 182 ust. 6), opróżnienie lokalu mieszkalnego ( art. 188 ust. 1), opróżnienie kwatery tymczasowej ( art. 190). W przypadku pozostałych uprawnień funkcjonariuszy, o których mowa w w/w rozdziale – w tym również uprawnienia do uzyskania równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 178) - sprawy te są załatwiane w formie pisemnej, co wynika z art. 217 ust. 1 ustawy, nie jest to jednak forma decyzji administracyjnej, bowiem taka forma załatwiania spraw ze stosunku służbowego musi wynikać wprost z przepisów ustawy. Nie można jednak nie zauważyć, że w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania ( Dz. U. Nr 137, poz. 920) § 3 ust. 2 stanowi, że wypłata równoważnika pieniężnego następuje do 10 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja o wypłacie równoważnika stała się ostateczna. Wynika z powyższego, że organ wydający akt rangi podstawowej powołał się w nim na formę rozstrzygnięcia sprawy równoważnika z tytułu braku mieszkania, która nie jest zgodna z formą przyjętą w ustawie. Odnosząc się powyższego Sąd mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które stanowią, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, odmówił zastosowania przepisu aktu rangi podustawowej - § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania. Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że oba orzekające w sprawie organy zastosowały błędną formę jej załatwienia, wydając decyzję administracyjną, co z kolei spowodowało skierowanie przez skarżącego, zgodnie z pouczeniem, skargi do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy zauważyć, że w myśl art. 220 ustawy spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ( należy do nich sprawa przyznania równoważnika z tytułu braku mieszkania ) rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Jakkolwiek sąd administracyjny - zgodnie z powołanym wyżej przepisem - nie jest właściwy do rozstrzygania sporów powstałych na tle stosowania art. 178 ustawy, to w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie właściwość sądu administracyjnego nie została wyłączona. Należy bowiem zważyć, że kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, a takie, wbrew przepisom ustawy, w niniejszej sprawie zostały wydane. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd pominął rozstrzygnięcie wskazane w art. 152 p.p.s.a. ze względu na brak aktu podlegającego wykonaniu.