II SA/Ke 773/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze: - uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] o przyznaniu A. N. zasiłku celowego na remont lub odbudowę zniszczonego w wyniku powodzi w maju 2010r. budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. 17 – w wysokości 8.850,00 zł – z jednoczesnym zobowiązaniem strony do wykonania prac remontowych i ostatecznego rozliczenia z przyznanego zasiłku w terminie do dnia 29.10.2010r. w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku celowego - w to miejsce orzekło o przyznaniu A. N. pomocy w postaci zasiłku celowego na remont lub odbudowę w/w budynku mieszkalnego w wysokości 8.850,29 zł, w pozostałym zakresie utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania A. N. od decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 14.06.2010r. A. N. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o udzielenie mu pomocy powyżej 20 tys. do 100 tys. zł z przeznaczeniem na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. 17, zniszczonego w wyniku powodzi w maju 2010r. Organ I instancji, orzekając o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości 8.850,00 zł oparł się na ekspertyzie stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz wycenie kosztów remontu budynku wynikającego z wystąpienia lokalnego podtopienia. Podkreślono przy tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zakazał użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego stwierdzając, że jego obecny stan techniczny spowodowany jest brakiem należytego użytkowania oraz nieprzeprowadzaniem bieżących remontów, a uszkodzenia w obiekcie nie są spowodowane skutkami powodzi lub podtopienia z 2010r. W podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołano m.in. art. 3 ust. 3 i 4, art. 40 ust. 2, 3, art. 98, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, 4, 5 oraz art. 109 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27.05.2010r. w sprawie udzielania pomocy społecznej osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź w maju 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając potrzebę reformacji zaskarżonej decyzji, wskazało, że wycena kosztów remontu przedmiotowego obiektu opiewa na 8.850,29 zł. Tymczasem organ I instancji orzekł o przyznaniu A. N. zasiłku celowego na remont lub odbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego w kwocie 8.850,00 zł, a więc o 29 groszy mniejszej niż szacowane koszty remontu – co spowodowało konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] w tej części i orzeczenia w to miejsce o przyznaniu stronie zasiłku celowego w kwocie 8.850,29 zł. Odnosząc się do wysokości tego świadczenia – zbyt niskiego zdaniem odwołującego się – Kolegium podkreśliło, że przyznana pomoc nie może przekroczyć wysokości szkód wyrządzonych w danym budynku mieszkalnym. Powołano się przy tym na ustalenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku, z którego wynika, że powstałe w nim uszkodzenia nie są spowodowane skutkami powodzi lub podtopienia, jakie miały miejsce w 2010r. Podtopienie i zalanie pomieszczeń wodą, jakie miało wówczas miejsce, jedynie utrwaliło i przyśpieszyło rozwój zagrzybienia. Wynika to z faktu, że początki rozwoju zagrzybienia określono w ekspertyzie na okres kilkunastoletni – podczas wystąpienia powodzi w 1997r. Ponadto biegły określił obecny stan zużycia obiektu na 85 %. Z tego też względu w kosztorysie budowlanym nie uwzględniono kosztów naprawy wynikających z zaniedbań wynikających z braku bieżącego remontu i należytego utrzymania obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. N. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: - prawa materialnego, to jest art. 40 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie błędnej wykładni zdarzenia losowego, również w związku z decyzją premiera rządu dotyczącą udzielania pomocy pieniężnej powodzianom z 2010r., - prawa procesowego, to jest art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak należytej, krytycznej oceny dowodu – opinii biegłego w zakresie oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego dotkniętego podtopieniami powodzi z 1997r. oraz 2010r. Zdaniem skarżącego uzasadnione jest ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy, gdyż organ administracji winien dokonać oceny skutków powodzi na podstawie nowej opinii biegłego, który ostatecznie określi zakres rzeczowy szkód, ich wartość oraz celowość techniczną i finansową remontu budynku. Strona stwierdziła, że zarówno powódź z 1997r. jak i 2010r. to zdarzenia o charakterze losowym. Wskazano również, że oględziny zostały przeprowadzone przez biegłego ponad dwa miesiące po wystąpieniu powodzi, w związku z czym brak było podstaw do rozróżnienia zaawansowania czynników mikrobiologicznych (zagrzybienia) przed i po powodzi. Jednocześnie A. N. podniósł, że obecna korozja biologiczna budynku nie jest wynikiem zaniedbań eksploatacyjnych, stanowiąc jedynie kumulację skutków kilku powodzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś pod kątem słuszności i celowości podjętych rozstrzygnięć. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak ustalonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, że w związku z powodzią, jaka miała miejsce na przełomie kwietnia i maja 2010r. w Polsce m. in. na niektórych terenach województwa świętokrzyskiego premier rządu podjął decyzję i ogłosił ją w mediach, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom, w kwotach do: 6.000 zł, 20.000 zł i 100.000 zł, a pomoc tą będą realizowały ośrodki pomocy społecznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 14.06.2010r. (k. 6) A. N. wystąpił o udzielenie mu pomocy w wysokości 100 tys. zł, wskazując, że "remont lub odbudowa budynku mieszkalnego (położonego w miejscowości M. 17), który został zniszczony w wyniku powodzi w maju 2010r. przekroczy kwotę 20 tys. zł". W celu weryfikacji wartości wskazanych przez stronę organ I instancji zlecił inż. W. O., posiadającemu odpowiednie uprawnienia budowlane (k. 8), opracowanie ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz kosztorysu remontu, który miał polegać na naprawieniu szkód wyrządzonych przez powódź z 2010r. Ze sporządzonej ekspertyzy wynika, że "ściany zewnętrzne i wewnętrzne do wysokości 1 – 1,20 m wykazują zaawansowany rozwój korozji biologicznej – zagrzybienia" (k. 18). Ponadto stwierdzono, że "obiekt znajduje się w terenie narażonym na podtopienia wodami rzeki Wisły. Obecny stan budynku spowodowany jest brakiem należytego użytkowania (...) brakiem przeprowadzania remontów bieżących. Uszkodzenia powstałe w obiekcie nie są spowodowane skutkami powodzi lub podtopienia 2010r. Proces rozwoju korozji biologicznej jest procesem długotrwałym – kilkuletnim. Podtopienie i zalanie pomieszczeń wodą utrwaliło i przyśpieszyło rozwój zagrzybienia. Początki rozwoju zagrzybienia określa się na okres kilkunastoletni, podczas wystąpienia powodzi w okresie poprzednim tj. 1997r." (k. 15). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia inż. W. O. sporządził kosztorys budowlany, w którym po wyliczeniu ilości potrzebnych materiałów i wielkości zniszczonych powierzchni (k. 27), uwzględniono koszty remontu budynku spowodowane wystąpieniem lokalnego podtopienia (k. 26), to jest: - rozebranie podłoża z betonu żwirowego, - odspojenie i przewóz gruntu wybranego wewnątrz budynku pod nowe posadzki, - podkłady murarskie pod podłogi i posadzki, - izolacje przeciwwilgociowe i przeciwwodne, - warstwy wyrównawcze pod posadzki z zaprawy cementowej, - odbicie tynków wewnętrznych, - położenie nowych tynków wewnętrznych, - dwukrotne malowanie farbami emulsyjnymi starych tynków wewnętrznych ścian. Łączne koszty w/w remontu zostały oszacowane na 8.850,29 zł brutto (k. 25). Jednocześnie biegły określił stopień zużycia budynku na 85 % i wyraził pogląd, że "biorąc pod uwagę koszty remontu uzasadnionym jest dokonanie rozbiórki i wykonanie odbudowy obiektu w sposób zgodny z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną" (k. 16). Ustalenia zawarte w omawianej ekspertyzie i kosztorysie budzą sprzeciw skarżącego, który kwestionuje nie tylko wysokość środków przyznanych mu jedynie na remont – nie zaś na całkowitą odbudowę zniszczonego budynku – ale również uznanie, że obecny bardzo zły stan techniczny tego obiektu jest spowodowany brakiem utrzymywania go w należytym stanie. Odnosząc się do powyższych zarzutów skargi podnieść należy, że wydane w niniejszej sprawie przez inż. W. O. ekspertyza oraz kosztorys niewątpliwie wymagały wiadomości specjalnych z zakresu budownictwa. Tym samym należy je potraktować jako środki dowodowe mające walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., co oznacza, że bez nich lub sprzecznie z nimi organ nie może dokonywać ustalenia wysokości wyrządzonej przez powódź z 2010r. szkody, w oparciu o której wielkość przyznawany jest odpowiedni zasiłek celowy. Sąd, mając na uwadze treść w/w ekspertyzy oraz kosztorysu, stwierdza, że zostały one sporządzone w sposób spójny, logiczny i wiarygodny przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, w związku z czym organ odwoławczy prawidłowo oparł się na ich treści. W szczególności podkreślić należy, że ekspertyza i kosztorys dotyczą szkód wyrządzonych przez powódź z 2010r., których naprawienia domaga się na gruncie niniejszej sprawy A. N. – na co wyraźnie wskazuje treść jego wniosku. Dodatkowo wiarygodność przedmiotowej ekspertyzy potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24.08.2010r. (k. 35), w której uzasadnieniu zostały w całości podzielone ustalenia inż. W. O. co przyczyn obecnego złego stanu technicznego budynku. Mianowicie, rozstrzygnięciem tym zakazano użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego przy jednoczesnym stwierdzeniu, że obecne uszkodzenia nie są spowodowane powodzią z 2010r., ale brakiem należytego użytkowania i bieżących remontów. Ponadto zdaniem organu nadzoru budowlanego początki rozwoju zagrzybienia sięgają powodzi z 1997r., którą to okoliczność zdaje się potwierdzać A. N. pisząc w treści swojej skargi, że obecne zagrzybienie budynku stanowi kumulację skutków kilku powodzi. W tym miejscu godzi się podnieść, że to właśnie w związku z niszczycielską siłą powodzi z 2010r. doszło – już po ogłoszeniu powołanej wyżej decyzji premiera – do uchwalenia ustawy z dnia 24.06.2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010r. (Dz. U. nr 123, poz. 835), której tytuł następnie zmieniono na ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. Z przepisu art. 35 tej ustawy wynika uprawnienie Ministra Finansów do utworzenia w 2010r. rezerwy celowej z przeznaczeniem na sfinansowanie usuwania skutków powodzi, o jakiej mowa w tytule ustawy oraz udzielanie jednostkom samorządu terytorialnego poszkodowanym na skutek tej powodzi dotacji przeznaczonej na zadania własne związane z usuwaniem skutków powodzi. Ze względu na powyższe stwierdzić trzeba, że na gruncie rozpoznawanej sprawy organy pomocy społecznej, związane treścią wniosku A. N., jak również ograniczone co do celu wydatkowania udzielonej dotacji – dotyczących wyłącznie usuwania skutków powodzi z 2010r. – nie mogły orzec o przyznaniu zasiłku celowego, który w jakiejkolwiek części byłby związany z pokryciem szkód wyrządzonych przez powódź z 1997r., która miała miejsce trzynaście lat wcześniej, bądź pokrywałby koszty wynikające z nieodpowiedniego utrzymywania obiektu. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w treści sporządzonej ekspertyzy, w której stwierdzono bardzo zły stan techniczny przedmiotowego budynku – przy jednoczesnym wskazaniu, że jest to przede wszystkim spowodowane powodzią, która miała miejsce w 1997r. oraz brakiem utrzymania obiektu w należytym stanie. Uzasadniając przedmiotowe ustalenia inż. W.O. w przekonujący sposób wskazał na udokumentowany materiałem fotograficznym (k. 9 – 12) zaawansowany stan korozji biologicznej (zagrzybienia) przedmiotowego budynku, którego początek sięga kilkunastu lat wstecz. Okoliczności te uwzględniono przy sporządzaniu kosztorysu, wymieniając w nim jedynie prace, związane z usuwaniem skutków ostatniej powodzi z 2010r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom skargi organy orzekające – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Jedynym drobnym błędem, jakiego nie ustrzegł się organ I instancji, było ustalenie zasiłku celowego w wysokości 8.850,00 zł, podczas gdy w kosztorysie wymieniona była kwota o 29 groszy większa. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prawidłowo stosując tryb z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., naprawiło powyższy błąd i w drodze decyzji reformatoryjnej orzekło o przyznaniu A. N. zasiłku celowego w kwocie 8.850 zł i 29 groszy. Po uznaniu za prawidłowy stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej należy przejść do oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem materialnym. Zgodnie z art. 40 cyt. ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, będącego podstawą materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). W tym miejscu podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wówczas – w przypadku kontroli sądowej – niezbędne jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy dana decyzja zostało w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, to nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.09.2000r., sygn. akt: I SA 945/00, LEX 79608). Uszczegółowieniem zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej jest przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych przemawia za przyjęciem poglądu, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego o przyznaniu A. N. zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi w 2010r. w wysokości 8.850,29 zł. Na taką bowiem kwotę prawidłowo – co zostało wykazane powyżej – oszacowano poniesione przez skarżącego w wyniku żywiołu z 2010r. szkody, na których pokrycie przewidziano dotacje ze Skarbu Państwa udzielane jednostkom samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że środki te nie zostały przeznaczone na usuwanie skutków powodzi z 1997r. ani na remonty wynikające z nieprawidłowego utrzymania budynków, w związku z czym nie mogły zostać przyznane na przedmiotowe cele. Nie budzi przy tym zastrzeżeń Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której w sposób wyczerpujący i przekonująco przedstawiono przyjęty przez organ stan faktyczny i rozważania prawne. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.