II SA/Gd 889/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia SO Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu otrzymanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...] Decyzją z dnia 12 lutego 2010 r., nr [...] Wójt Gminy, uchylił swoją decyzję z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...] - "o zwrocie przez dłużnika należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł przyznanych na mocy decyzji nr [...] z dnia 22.10.2008 r. wypłaconych w okresie 1.10.2008 r. do 30.09.2009 r." W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że "po dokonaniu analizy wpływów należności od Komornika Sądowego na dzień 10.02. 2010 r. ustalono, że kwota należności za okres od 1.10.2008 r. do 30.09.2009 r. została spłacona w całości. W związku z tym decyzję o zwrocie przez dłużnika należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego w tym okresie należało uchylić w całości". A. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując ją i nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. Skarżący w uzasadnieniu odwołania nawiązywał do przebiegu postępowania, komentował je oraz podejmowane czynności w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 października 2010 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji ustalił, że wójt Gminy decyzją z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...] orzekł o zwrocie kwoty 500 zł z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych A.B. w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. przyznanych na mocy decyzji nr [...] z dnia 22 października 2008 r. oraz zobowiązał A. B. do zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami w terminie 30 dni od daty odbioru decyzji. Kolegium wskazało, że odwołane od tej decyzji złożył A. B., który przedstawia "kolejne etapy postępowania prowadzonego w sprawie" i "kwestionuje działania podejmowane w sprawie". Na skutek zaś odwołania, organ pierwszej instancji w ramach autokontroli uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Ponadto Kolegium odniosło się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w tym przepisu art. 27 ust. 1 tej ustawy oraz ustawowej definicji dłużnika alimentacyjnego. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z dyspozycją przepisu art. 132 K.p.a. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji uwzględnił w całości zarzuty podnoszone przez stronę, wskazując w uzasadnieniu, iż kwota należności za sporny okres została spłacona w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na "rażąco niegodną z prawem decyzję SKO Gdańsk" wniósł A. Br. Skarżący zakwestionował wydaną decyzję i zasadniczo nawiązał, tak jak w odwołaniu, do przebiegu postępowania. A. B. powołał się ponownie na treść zawiadomienia Wójta Gminy z dnia 26 listopada 2008 r., w którym wskazywano m.in. na kwoty należności w wysokości:14.692,50 zł i 8.260,81 zł, co oznacza według skarżącego, że "łączną sumę rozpatrywanej sprawy jest 23.723,31 zł". W odpowiedzi na złożoną skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko reprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz powinien także wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Ponadto trzeba podnieść, że z przywołanych powyżej przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na wydanie wyroku, który uwzględniałby roszczenia o zapłatę (o co również wnosił w swoich pismach skarżący). Ustawodawca bowiem nie wyposażył sądów administracyjnych w uprawnienia, które pozwalałyby na podejmowanie merytorycznych rozstrzygnięć. W świetle regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny zasadniczo uchyla zaskarżony akt lub stwierdza jego nieważność w przypadku naruszenia prawa materialnego lub procesowego. W niniejszej sprawie A. B., kwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2010 r., nr [...], która uchyliła w całości poprzednią decyzję Wójta Gminy z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...]. Poprzednia decyzja, która została uchylona - w punkcie pierwszym: stwierdzała obowiązek zwrotu kwoty 500 zł z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnych wypłaconych A. B. w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. przyznanych na mocy decyzji nr [...] z dnia 22 października 2008 r., - w punkcie drugim: zobowiązywała do zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami w terminie 30 dni od daty odbioru decyzji. Poza sporem było, że na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 22 października 2008 r., nr [...] zostały przyznane A. B. na rzecz: M. B. i J. B. świadczenia w wysokości po 250 zł miesięcznie z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r., zaś zobowiązanym do świadczeń alimentacyjnych był skarżący. Zaskarżona decyzja Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2010 r., nr [...], została wydana na podstawie przepisu art. 132 K.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (§1). Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (§ 2). Od nowej decyzji służy stronom odwołanie (§ 3). Powyższe unormowanie stanowiące wyjątek od zasady związania organu administracji własną decyzją administracyjną, pozwala na autokontrolę wydawanych przez organy administracyjne decyzji. Kontrola ta może jednakże być dokonywana po spełnieniu ściśle określonych w tym przepisie przesłanek. Przesłankami tymi są wniesienie odwołania przez wszystkie strony oraz uznanie przez organ administracji, że odwołanie to zasługuje na uwzględnienie w całości. Możliwym jest także wniesienie odwołania przez niektóre strony postępowania oraz wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji przez pozostałe strony. Możliwość wydania decyzji w trybie art. 132 K.p.a. jest ponadto ograniczona w czasie i może nastąpić w terminie 7 dni od otrzymania odwołania (art. 133 K.p.a.). Na wstępie należy podnieść, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo uznało, iż decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z dyspozycją przepisu art. 132 K.p.a. Przepis art. 132 § 1 K.p.a. in fine przewiduje wydanie nowej decyzji, w której organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Jednak jak wskazuje się w doktrynie prawa "Należy przyjąć, że wbrew brzmieniu tego przepisu niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Ponieważ kodeks nie przewiduje w art. 138 decyzji o zmianie zaskarżonej odwołaniem decyzji, należy więc uznać, że organ pierwszej instancji powinien uchylić swoją decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem odwołania lub umorzyć postępowanie, jeżeli taki był wniosek strony odwołującej się" (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 132 i n.). Powyższe stanowisko jest ugruntowane również w judykaturze prawno-administracyjnej "Wbrew brzmieniu przepisu art. 132 § 1 k.p.a. niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania"(vide: wyrok z dnia 2 marca 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, VI SA/Wa 2184/05, lex 227779, wyrok z dnia 10 czerwca 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, II SA/OI 402/09, lex 564626). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie przywołanego powyżej przepisu K.p.a., ograniczyła się do uchylenia poprzednio wydanej decyzji - bez rozpoznania istoty sprawy. Istota ta sprowadzała się do stwierdzenie istnienia lub nie istnienia obowiązku "zwrotu należności przez dłużnika alimentacyjnego z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego" przewidzianego w przepisie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.). W niniejszej sprawie obowiązek ten dotyczył skarżącego A.B. Kontynuując dalsze rozważania, trzeba podkreślić, że decyzja administracyjna, co do zasady, ma rozstrzygać sprawę - co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończyć sprawę. Rozstrzygnięcie przez organ, ograniczające się tylko do uchylenia decyzji objętej odwołaniem nie załatwia sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zaś, Wójt Gminy ograniczył się jedynie do uchylenia własnej decyzji, nie załatwiając tym samym w żaden sposób sprawy administracyjnej. Brak jest bowiem orzeczenia, rozstrzygającego istotę sprawy lub umarzającego postępowanie. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania art. 132 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. Należy też zauważyć, że w ramach samokontroli, organ najpierw musi dokonać kontroli własnego postępowania, jakie przeprowadził przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Powinien ponownie rozpoznać sprawę i ustalić, czy stanowisko zajęte poprzednio w danej sprawie może być zmienione czy nie. Następnie powinien skonfrontować to swoje stanowisko z żądaniem stron wyrażonym w odwołaniu. Jeżeli organ ustali, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie (żądanie strony jest uzasadnione w całości), to jest wówczas uprawiony do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 132 § 1 K.p.a.). W przeciwnym zaś przypadku powinien w terminie 7 dni przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi drugiej instancji. Tak więc jak wskazano wcześniej, przepis art. 132 K.p.a. daje organowi pierwszej instancji uprawnienie do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji, tylko gdy zostaną spełnione przesłanki określone w § 1 i § 2 tego przepisu oraz pod warunkiem dochowania terminu określonego w przepisie art. 133 K.p.a. W niniejszej sprawie siedmiodniowy termin został przez organ pierwszej instancji zachowany, a odwołanie zostało wniesione przez jedynego uczestnika postępowania – A. B. Jednak treść wniesionego przez skarżącego odwołania może nasuwać wątpliwości czy odwołanie to mogło zostać uwzględnione przez organ pierwszej instancji. Byłoby to niewątpliwie możliwe w przypadku uznania przez organ, że żądanie skarżącego jest uzasadnione w całości. Jeżeli organ pierwszej instancji przyjął, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, to winien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 132 § 1 K.p.a., z uzasadnienia takiej decyzji musi wynikać treść i zakres zawartych w odwołaniu żądań oraz treść zarzutów postawionych decyzji organu pierwszej instancji. Takiego ustalenia, zwłaszcza co do treści i zakresu żądania skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie ma. Skoro tylko uwzględnienie w całości odwołania (żądania) uprawnia organ pierwszej instancji do wydania nowej decyzji, to organ ten musi wykazać, że przesłanka ta została spełniona. Ma to również ścisły związek z przesłankami formalnymi, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna - art. 107 K.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie, w tym również decyzji wydanej w ramach samokontroli. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę, gdyż strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki decyzji. Uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Niewątpliwe, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów formalnych przywołanego przepisu. Z treści uzasadnienia nie wynika, jakie okoliczności legły u podstaw rozstrzygnięcia i uznaniu przez organ, że kwota należności została spłacona w całości, tym bardziej, że uchylona przez organ decyzja z dnia 26 stycznia 2010 r. (wydana kilka dni wcześniej) nakładała na skarżącego obowiązek zwrotu kwoty 500 zł, która to kwota znajdowała odzwierciedlenie w saldzie rozliczeń. Przede wszystkim uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnego sposobu obliczenia, z którego wynikałoby, że należność za okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. została spłacona. Co prawda, organ powołuje się na "analizę wpływów należności od Komornika Sądowego w K. " jednak w aktach sprawy takiej analizy brak. Okoliczność ta nie wynika z wyciągu nr [...] rachunku Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 18 stycznia 2010 r. Zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie o spłacie należności nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy, nie wiadomo też kiedy i jakie kwoty oraz za jaki okres świadczeniowy zostały przez dłużnika alimentacyjnego uiszczone. Powoduje to, niezrozumienie przez adresata zapadłej w ramach autokontroli decyzji (jak i decyzji przez organ uchylonej) oraz nasuwa szereg wątpliwości, co do jej prawidłowości. Gdyby organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji szczegółowe rozlicznie przedmiotowego okresu świadczeniowego, wątpliwości te mogłyby zostać rozwiane. Poczynienie powyższych ustaleń i przedstawienie ich przez organ administracji w uzasadnieniu decyzji pozwoli nie tylko stronie, a także organowi odwoławczemu i sądowi administracyjnemu, na dokonanie faktycznej kontroli ich prawidłowości, a także na ich ewentualne zweryfikowanie. Brak powyższych elementów w uzasadnieniu decyzji uniemożliwia stronie skuteczną ochronę swoich praw, a przede wszystkim zrozumienie podstaw nałożonych na nią obowiązków, jaki i zwolnienia z nich. Podsumowując, należy uznać, że zaskarżona Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzja Wójta Gminy zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje te zatem musiały zostać uchylone. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozważyć uwagi, poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.