II GSK 2099/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2440/11 o odrzuceniu skargi J. D. Ł. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyniku egzaminu adwokackiego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 12 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2440/11, odrzucił skargę J. D. Ł. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego z [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie wyniku egzaminu adwokackiego i zwrócił skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. I Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Uchwałą z [...] lipca 2011 r., nr [...], Komisja Egzaminacyjna do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego z siedzibą w B. ustaliła, że J. D. Ł. uzyskała negatywny wynik z egzaminu adwokackiego. Strona wniosła odwołanie. Uchwałą z [...] października 2011 r. Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Na uchwale brak podpisu jednego z członków Komisji – adw. [...], która, jak wynika z protokołu posiedzenia Komisji, uczestniczyła w tym posiedzeniu i podpisała protokół. J. D. Ł. złożyła skargę do WSA w W. na powyższą uchwałę. Wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie uchwały podjętej przez organ I instancji. Zarzuciła m.in., że uchwała rażąco narusza art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a.", ponieważ jeden członek Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia nie złożył pod nią odręcznego podpisu, mimo że brał udział w wydaniu tej uchwały i podpisał protokół posiedzenia organu. Zdaniem skarżącej w tej sytuacji uchwała jest nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Komisja Egzaminacyjna II Stopnia w odpowiedzi na skargę argumentowała, że kwestionowaną uchwałę podjęto przy ustawowo wymaganym quorum (w obecności co najmniej połowy członków Komisji) i wymaganą większością głosów (8), natomiast brak podpisu jednego członka organu pod uchwałą nie przesądza o jej nieważności. Postanowieniem z 12 września 2012 r. WSA w W. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." odrzucił skargę. Stwierdził, że brak podpisu pod decyzją jest w swych skutkach związany z brakiem istnienia decyzji w ogóle. Taki akt administracyjny nie istnieje (non exist), choćby spełniał wszelkie inne wymagania określone w art. 107 § 1 k.p.a. Skoro zaś "decyzja" taka jest aktem nieistniejącym (mogącym być uznanym jedynie za projekt decyzji), to wykluczona jest możliwość stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Żaden przepis nie wskazuje, aby brak podpisu pod decyzją powodował jej nieważność z mocy prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienie w spornej uchwale Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia – polegające na braku odręcznego podpisu jednego członka Komisji, który brał udział w jej wydaniu – nie ma możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego tego aktu, gdyż nie posiada on statusu decyzji administracyjnej i pomimo doręczenia stronie, nie wszedł do obrotu prawnego. W związku z tym skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną z innych przyczyn, natomiast akta administracyjne powinny być przekazane do organu celem ponownego podjęcia stosownej uchwały w postępowaniu odwoławczym, zainicjowanym przez skarżącą. II Skargę kasacyjną złożyła J. D. Ł. Postanowienie zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, mianowicie: 1. treści art. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie, a przejawiające się w rozstrzygnięciu sprawy postanowieniem, a nie wyrokiem; 2. treści art. 32 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie, a przejawiające się w tym, że we wszystkich sprawach o ustalenie wyniku egzaminu adwokackiego skierowanych na rozprawę Sąd pierwszej instancji orzekał wyrokiem, a nie postanowieniem; 3. treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przejawiające się w wydaniu postanowienia po upływie 10 miesięcy od wniesienia skargi, a co za tym idzie, wydanie postanowienia całkowicie sprzecznie z zasadą orzekania w sprawie bez nieuzasadnionej zwłoki, pomimo przekonania Sądu Orzekającego o braku dopuszczalności drogi sądowej do wniesienia skargi; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 1. "art. 1 § 1 i 2 p.p.p.s.a." przez niedokonanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i przeniesienie tego obowiązku na skarżącą; 2. art. 7 p.p.s.a. przez wydanie postanowienia po wyznaczeniu trzech terminów rozpraw, to jest 10 miesięcy od złożenia skargi; 3. art. 56 p.p.s.a. w zw. z art. 83 § 3 p.p.s.a. i art. 61 § 3 k.p.a. przez zawieszenie postępowania w toku rozprawy, bez podstawy określonej powołanym artykułem; 4. art. 57 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 i 2 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, pomimo spełnienia warunków określonych powołanymi przepisami; 5. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przyczyna, na podstawie której, wniesienie skargi jest niedopuszczalne, wskutek błędnego przyjęcia, że zaskarżona uchwała "nie istnieje" (pomimo tego, że przepisy prawa administracyjnego nie znają takiego pojęcia) jako niepodpisana, podczas gdy jest ona podpisana, ale nie przez wszystkich zobowiązanych; 6. art. 132 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie postanowienia, a nie wyroku, pomimo wyznaczenia trzech terminów rozpraw, uprzednim zawieszeniu, a następnie podjęciu postępowania; 7. art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, które zakreślone w skardze dotyczyły nieważności nie tylko uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia, ale też uchwały organu I instancji wraz z szeregiem wskazanych uchybień, a w tym, oparciu się organów na przepisach o randze podustawowej oraz wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej, przejawiający się w wydaniu postanowienia o odrzuceniu skargi, a nie wyroku, co skutkuje zamknięciem drogi sądowoadministracyjnej do dochodzenia swoich praw przez skarżącą; 8. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi, mimo stwierdzenia w uzasadnieniu postanowienia istotnego uchybienia w spornej uchwale, skutkującego przyczyną określoną w art. 156 k.p.a., a nie nieistnieniem zaskarżonej uchwały, wbrew powołanemu w uzasadnieniu orzecznictwu NSA i jednolitemu stanowisku zarówno w judykaturze, jak i doktrynie. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła przede wszystkim, że dotychczas WSA w W. w sprawach o tożsamym zakresie przedmiotowym wydawał wyroki, tylko w jej sprawie wydał postanowienie, a zatem naruszył przepisy Konstytucji RP, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego i równości wobec prawa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przepisy k.p.a. nie znają pojęcia "decyzji nieistniejącej". Oznacza to, że zaskarżona do WSA w W. uchwała Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia istnieje w obrocie prawnym, natomiast zawiera wadę powodującą jej nieważność, ponieważ nie została podpisana przez jednego członka Komisji, który brał udział w jej wydaniu. Pomimo że uchwała jest wadliwa, poddaje się kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego i powinna zostać oceniona przez sąd merytorycznie. Dlatego też skarga złożona [...] listopada 2012 r. nie podlegała odrzuceniu z innych przyczyn, gdyż "inne przyczyny" w tej sprawie nie zaistniały. Komisja Egzaminacyjna II Stopnia odpowiedziała na skargę kasacyjną. Wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie wskazane w niej zarzuty są trafne. Na wstępie podkreślić należy, że odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, w którym sąd, z uwagi na okoliczności o charakterze formalnym, o których mowa w art. 58 p.p.s.a., niejako "odmawia" merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 132 p.p.s.a. sąd rozstrzyga, czyli orzeka merytorycznie, wyrokiem. Zgodnie zaś z art. 160 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenie w formie postanowienia. Z uwagi na procesowy charakter orzeczenia o odrzuceniu skargi, sąd wydaje postanowienie. Nie są zatem usprawiedliwione zarzuty kasacyjne dotyczące wadliwej formy orzeczenia, bowiem sprawa nie była w ogóle rozstrzygana merytorycznie. Dalej wskazać należy, że podstawą skargi kasacyjnej mogą być tylko te naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Co do zasady zarzuty dotyczące długotrwałości postępowania, nawet jeżeli są uzasadnione, nie mają wpływu na wynik sprawy, zatem jako zarzuty kasacyjne są nieusprawiedliwione, bowiem nie miały wpływu na treść orzeczenia. Na marginesie tylko można zaznaczyć, że wnioski samej skarżącej przyczyniły się do pewnego chaosu w postępowaniu, co nie miało zresztą żadnego wpływu na zaskarżone orzeczenie. Trafne są natomiast wszystkie te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują odrzucenie skargi z uwagi na wydanie "decyzji nieistniejącej", zamiast dokonania oceny tej decyzji pod kątem naruszenia prawa. W sprawie jest niesporne, że Komisja Egzaminacyjna II Stopnia podjęła uchwałę dotyczącą wyniku egzaminu uzyskanego przez skarżącą. Jest też niesporne, że Komisja składała się z 9 osób. Zgodnie z art. 78h ust. 10 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 123 poz. 1058 ze zm.) do podjęcia uchwał przez Komisję wymagana jest obecność co najmniej połowy członków komisji odwoławczej. Z protokołu posiedzenia Komisji wynika, że w posiedzeniu, na którym podjęto uchwałę w sprawie skarżącej uczestniczyło 8 osób, czyli quorum wymagane do podjęcia uchwały było zachowane. Z protokołu wynika ponadto, że uchwałę podjęto 8 głosami "za", czyli wszyscy obecni głosowali "za" uchwałą. Uchwałę podjęto więc prawidłowo. Uchwała, mająca walor decyzji administracyjnej, oprócz spełnienia wymogów co do sposobu jej podejmowania, musi spełniać wymogi przewidziane art. 107 § 1 k.p.a. Do takich wymogów należy umieszczenie na uchwale podpisów wszystkich osób podejmujących tę uchwałę. Brak jednego z podpisów osób, które uczestniczyły w podejmowaniu uchwały stanowi niewątpliwie wadę tej uchwały, jako decyzji administracyjnej, ale nie pozwala na przyjęcie poglądu, że uchwały nie było i że mamy do czynienia z aktem nieistniejącym, w szczególności w sytuacji, gdy nawet, bez udziału osoby, której podpisu zabrakło, uchwała mogłaby zostać skutecznie podjęta, zarówno z uwagi na wymagane quorum, jak i większość przy podejmowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje pogląd, że uchwała, na której brak jednego z wymaganych podpisów, jest aktem istniejącym, ale wadliwym (por. stanowiska prezentowane w wyrokach NSA: z 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1012/11 i z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1806/11). Odrzucenie skargi na taką uchwałę z uwagi na "brak przedmiotu rozstrzygnięcia" tj. brak uchwały było więc błędne. Zauważyć też należy, że koncepcja "aktu nieistniejącego", skutkująca odrzuceniem skargi, jest dla strony znacznie mniej "bezpieczna", niż ocena, że chodzi o decyzję dotkniętą wadami, bowiem oddaje organowi inicjatywę "naprawy sytuacji". Trafny jest natomiast pogląd Sądu pierwszej instancji, że zaistniała wada nie może być zakwalifikowana z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. jako wada powodująca nieważność z mocy prawa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji oceni uchwałę Komisji, co do której występuje jawna kolizja między protokołem jej podjęcia i podpisami na uchwale i podejmie stosowne rozstrzygnięcie co do kwalifikacji prawnej tej nieprawidłowości, mając na uwadze, że przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa polega na oczywistej sprzeczności między podpisaniem rozstrzygnięcia a treścią przepisu prawa, zaś przepis art. 107 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja (uchwała) powinna być podpisana przez wszystkie osoby, które ją podjęły. Odnosząc się do wniosku strony o zasądzenie kosztów należy wyjaśnić, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23, a także dostępna w Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).