II SA/Kr 1454/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących P. W. i R. W. kwotę 757 zł (słownie siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1454/10 Uzasadnienie wyroku z dnia 28 lutego 2011 roku Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. organ l instancji ustalił warunki zabudowy dla B.W. na budowę zespołu 10 budynków garażowych na działce nr 1 w B. Odwołania od decyzji organu l instancji złożyli P.W. i R.W. . W odwołaniach tych podniesiono, iż lokalizacja zabudowy garażowej na działce nr 2 utrudni możliwość zabudowy działki sąsiedniej oznaczonej nr 3 bowiem budowa na tej działce wiązać się będzie z koniecznością zlokalizowania budynku "co najmniej 5 metrów" od granicy nieruchomości sąsiedniej. Działka nr 3 ma szerokość 16 m i zlokalizowanie budynku w takiej odległości od granicy z jednoczesnym odsunięciem budynku od granicy nieruchomości znajdującej się po drugiej stronie spowoduje, że działka nr 3 nie będzie mogła zostać zabudowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , decyzją z dnia [...] czerwca 2010 uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało, że konieczne jest uzupełnienie postępowania poprzez prawidłowe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśniona też miała zostać kwestia dostępu do drogi publicznej i tym samym dokonanie ustalenia linii zabudowy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...], Burmistrza B. ustalił warunki zabudowy dla B.W. na budowę zespołu 10 budynków garażowych na działce nr 2 w B. W toku ponownego postępowania organ l instancji ponownie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie tej w formie tabeli sporządzono zestawienie poszczególnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. W zestawieniu tym ujęto: szerokość elewacji frontowych budynków znajdujących się na tych działkach, wysokość elewacji frontowych budynków mieszkalno-garażowych, wysokość budynków mieszkalno-garażowych, geometrię dachów budynków i udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W dalszej części analizy ustalono maksymalne gabaryty nowej zabudowy. l tak organ I instancji m.in. ustalił w zaskarżonej decyzji, że szerokość elewacji frontowej ma wynosić do 7 m (od strony drogi gminnej), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 3 metrów, geometria dachu - dach jednospadowy, kąt nachylenia ok. 5 %, wysokość w kalenicy - do 5 metrów. Ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy - min. 6 m. od granicy pasa drogowego drogi gminnej oraz udział powierzchni zabudowy z stosunku do powierzchni działki - 25 %. Dopuszczono również zabudowę w granicy z działką nr 4 z uwagi na okoliczność, że na tej działce również ma się znajdować garaż zlokalizowany w granicy z działką nr 2. Odwołania od powyższej decyzji złożyli R.W. i P.W. Strony sprzeciwiły się lokalizacji inwestycji podnosząc, że budowa garaży przyczyni się do zwiększenia zanieczyszczeń, hałasu oraz zmniejszy estetykę nieruchomości. Podniesiono również, iż linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują cały teren działki nr 2. Ponadto P.W. zakwestionował ustalony kąt nachylenia dachu zarzucając, że kąt ten powinien być większy niż 5 stopni. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 wyżej przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W sporządzonej przez uprawnionego urbanistę analizie przeanalizowano zabudowę znajdującą się na poszczególnych nieruchomościach w określonym obszarze analizowanym. Ustalono w oparciu o dane uzyskane w wyniku analizy, jakie mogą być maksymalne gabaryty planowanej inwestycji. Z uwagi jednak na rodzaj i charakter budynków ustalone w decyzji warunki odpowiadają powszechnie przyjętym wymiarom garaży. Biorąc pod uwagę ustalone w decyzji warunki nowej zabudowy i zagospodarowania terenu Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do ich zakwestionowania. Warunki te mieszczą się w ustalonych w analizie maksymalnych gabarytach nowej zabudowy. Jednocześnie odpowiadają powszechnym wymogom przewidzianym dla gabarytów garaży. Lokalizacja w granicy jest uzasadniona tym, że na sąsiedniej nieruchomości również przewidziano lokalizację garażu w granicy. Zatem zarówno warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i pozostałe warunki określone w tym przepisie są w niniejszej sprawie spełnione. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach należy wskazać, że odległości budynków od granicy nieruchomości wynikają z przepisów bezwzględnie obowiązujących. Chodzi tu w szczególności o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stąd też odwołujący się nie mogą domagać się od właścicieli nieruchomości sąsiednich, aby odstąpili od zamiaru zabudowy tych nieruchomości. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do tego aby hipotetyczny wzrost zanieczyszczeń, czy też hałasu mógł spowodować odmowę ustalenia warunków zabudowy albowiem brak jest do tego podstawy w przepisach prawa. Ustalenie linii rozgraniczających teren inwestycji nie oznacza, że organ dopuścił zabudowę w granicy z każdą z nieruchomości sąsiednich. Linie te wyznaczają teren, na którym można lokalizować inwestycję. W tym wypadku chodzi o działkę nr 2 . Odległości od granic nieruchomości określa przywołane wyżej rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ l instancji dopuścił możliwość zabudowy 25 % powierzchni działki nr 2 a to oznacza, że pozostała jej część nie zostanie zabudowana. Reasumując organ stwierdził, że zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. [...]) z dnia [...] października 2010 roku wnieśli P.W. i R.W. . Zaskarżonej decyzji zarzucili nie przestrzeganie zapisów ustawy o planowaniu przestrzennym, naruszające zapisy § 4.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który mówi o ustaleniu obowiązującej linii zabudowy, co oznacza, że wyznaczona w analizie linia zabudowy jest linią do której musi przylegać front budynku. W utrzymanej w mocy decyzji mowa jest o nieprzekraczalnej linii zabudowy, a nie o obowiązującej linii zabudowy co jest sprzeczne z rozporządzeniem i narusza podstawy ładu przestrzennego. Ponadto naruszeniem jest brak uzgodnienia zabudowy z zarządcą drogi wzdłuż której wyznaczono linie zabudowy, co narusza Art.60 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, a ponadto wskazując, że uzgodnienie decyzji z zarządcą drogi nie jest konieczne w sytuacji, gdy zarządca drogi jest organem wydającym decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie argumenty w niej podniesione są trafne. Co się bowiem tyczy zarzutu dotyczącego brak uzgodnienia zabudowy z zarządcą drogi, wzdłuż której wyznaczono linię zabudowy, to w tym zakresie należy podzielić poglądy przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę, że uzgodnienie decyzji z zarządcą drogi nie jest konieczne w sytuacji, gdy zarządca drogi jest organem wydającym decyzję. Przechodząc do okoliczności, które spowodowały uchylenie tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, należy najpierw wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Tymczasem w niniejszym postępowaniu administracyjnym obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z w/w przepisem albowiem granice obszaru analizowanego w kierunku działek: nr 5 i nr 6 kończą się za wcześnie. Obszar analizowany w tym kierunku wyznaczony został zarówno w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i mniejszej niż 50 m. Powyższe uchybienie z uwagi na jego istotę dezawuuje w całości dokonaną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie uwzględnia całego obszaru, który powinien być poddany analizie, a którego sposób zagospodarowania i zabudowy, ma wpływ na treść analizy, a co za tym idzie na treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Naruszenie prawa w tym zakresie stanowi samodzielną podstawę do uchylenia tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Podkreślić jednak należy, że nie jest to jedyne uchybienie przepisom prawa jakiego dopuścił się organ. W decyzji o warunkach zabudowy podstawowe gabaryty planowanej inwestycji, jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość w kalenicy określone zostały wyłącznie w wysokości maksymalnej, a kąt nachylenia dachu w wielkości niedookreślonej. Tymczasem zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego, czy szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego, czy węższego od budynków już usytuowanych. Dodać w tym miejscu należy, że powyższy zarzut dotyczy również samej analizy, która określa parametry istniejacej zabudowy posługując się zwrotem "około" lub "do". Kończąc tę część rozważań należy wskazać, że nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie takich parametrów jak wysokość, czy szerokość w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednak odpowiedniego określenia tych wielkości (wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2009 roku, II SA/Kr 1101/09). Trafny jest również zarzut skarżącego dotyczący określenia w decyzji nieprzekraczalnej, zamiast obowiązującej linii zabudowy. Treść analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, na zupełne niezrozumienie w jakim celu w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się linię zabudowy i że jest to linia obowiązująca. Pojęcia te różnią się od siebie zasadniczo. "Obowiązująca linia zabudowy", jest zgodnie z brzmieniem przepisu podstawą, do wyznaczenia linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w § 4, wynikający z istniejących w obszarze analizowanym warunków. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Użycie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. Zasadą jest bowiem wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi bowiem wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej - bez przerwy. Jeżeli istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii (wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2009 roku, II SA/Kr 1101/09). Z treści analizy oraz decyzji o warunkach zabudowy, nie wynika natomiast dlaczego odstąpiono od powyższej zasady, gdyż argument o klasie drogi publicznej nie pozostaje w żadnym związku z zasadami wyznaczonymi przez § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma na celu wyznaczenie linii nowej zabudowy w sposób zapewniający zachowanie istniejącego ładu przestrzennego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu w pierwszej kolejności będzie wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dokonanie rozstrzygnięcia, uwzględniając powyżej przedstawione poglądy prawne. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w/w ustawy.