II SA/Gl 1004/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów sądowych kwotę 200 (dwieście) złotych. Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, wydaną w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] roku decyzji tegoż Prezydenta z dnia [...] roku – po rozpatrzeniu wniosku K. B. – ponownie odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...], [...], Obr. 107, od strony Al. [...] – drogi kategorii krajowej, w miejscu przedstawionym na załączniku graficznym, stanowiącym część niniejszej decyzji. W podstawie prawnej decyzji organ orzekający wskazał art. 20 pkt 8, art. 29 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa") oraz § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 roku, nr 43, poz. 430, dalej powoływane jako "rozporządzenie"). W motywach organ podał, że nieruchomość przy ul. [...] przylega do drogi krajowej nr [...] na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Pas ten przeznaczony jest wyłącznie dla autobusów, został na nim umieszczony znak drogowy pionowy D-15 ( przystanek autobusowy ). Znak ten wyraża równocześnie zakaz dla kierujących zatrzymywania się w odległości mniejszej niż 15 metrów od tego znaku ( przed i za nim ). Znak ten oznacza także miejsce zatrzymywania się pojazdów samochodowych wykonujących odpłatny przewóz na regularnych liniach i pojazdów przeznaczonych do przewozu dzieci do szkół i przedszkoli. Na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, w tym ruchu tranzytowego samochodów ciężarowych ( pomiary natężenia ruchu drogowego z dnia [...] roku, godzina 15-16). Odległość projektowanego zjazdu od skrzyżowania drogi kategorii krajowej ( Al. [...]) z drogą kategorii wojewódzkiej i powiatowej ( AI. [...]) wynosi około 60 metrów, a więc projektowany zjazd usytuowany by był w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Nadto Aleja [...] jest drogą klasy "G" na której należy dążyć do ograniczenia liczby i częstości zjazdów. Organ orzekający stwierdził, że niektóre obiekty przy drodze krajowej nr [...] posiadają zjazdy z tej drogi. Są to jednak rozwiązania komunikacyjne sprzed wielu lat ( Aleja [...] oraz Aleja [...]) lub usytuowane w miejscach nie zagrażających bezpieczeństwu ruchu ( stacje paliw przy ul. [...] i [...] ). Nieruchomość przy Al. [...] ( restauracja [...] ) uzyskała zgodę na lokalizację zjazdu wyłącznie pod warunkiem wykonania pasa wyłączania na odcinku ul. [...] ul. [...]. Wskazując w motywach na regulację § 9 ust. 1 pkt 4, § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia organ stwierdził, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego – w tej konkretnej sytuacji – uniemożliwiają wydania wnioskowanego zezwolenia. W odwołaniu K. B. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenia o wnioskowanym zezwoleniu lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła, że projektowany zjazd nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ani nieruchomość dla której jest przewidziany nie przylega do dodatkowego pasa ruchu. Wskazała na istniejące zjazdy po przeciwnej stronie Al. [...]. Jej zdaniem brak jest przesłanek do uznania, że lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 29 ust. 1 ustawy i § 113 rozporządzenia, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu przebiegu postępowania, stwierdzeniu prawidłowości decyzji I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że realizacja projektowanego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania w zatoce autobusowej, na drodze krajowej w kierunku trasy szybkiego ruchu zagrażałaby bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a więc uwzględnienie wniosku stałoby w sprzeczności z ust. 1 § 113 rozporządzenia. Odnosząc się do istnienia zjazdów na drodze krajowej [...] wskazanych przez odwołującą się organ odwoławczy podał, że inny jest stan faktyczny i prawny tych zjazdów, a więc ich istnienie nie zobowiązuje organu do podjęcia takiej samej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. B. zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 29 ust. 4 ustawy przez jego błędną wykładnię, art. 20 pkt 14 ustawy także na skutek błędnej wykładni oraz § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej nie wykazano podstaw do zastosowania § 113 ust. 7 rozporządzenia w kontekście § 110 ust. 1 tego aktu prawnego, brak też podstaw do zastosowania § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia w sytuacji gdy nieruchomość nie przylega do dodatkowego pasa ruchu, ale do zatoki. Nie wyjaśniono także przesłanek do skorzystania z art. 29 ust. 4 ustawy. W ocenie skarżącej wnioskowana lokalizacja zjazdu jest bezpieczna, a twierdzenia o zagrożeniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym są ogólnikowe. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że sporny zjazd ma służyć indywidualnym potrzebom, a więc § 110 ust. 1 nie ma do niego zastosowania i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że przewidywana lokalizacja zjazdu znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ( § 113 ust. 7). Na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 roku pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę stwierdzając, że nawet w sytuacji gdy wnioskowany zjazd obejmuje teren wykluczony z ruchu dla innych pojazdów ( znak P15) to zawsze istnieje możliwość przesunięcia przystanku w ramach zatoki. W terminie publikacyjnym skarżąca złożyła pismo procesowe zawierające jej rozbudowane stanowisko co do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów rozporządzenia i wykazujące, że projektowany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Organ odwoławczy w tym terminie złożył odpis pomiarów natężenia ruchu drogowego na skrzyżowaniu Al. [...] z Al. [...] oraz zdjęcia zatoki autobusowej z widocznym skrzyżowaniem i mapką z wymiarami powyższej zatoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji podstawą jej wydania było ustalenie organów, że lokalizacja zjazdu w miejscu wskazanym przez skarżącego stanowić będzie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wskazano, że zjazd ma być zlokalizowany w obrębie skrzyżowania dróg krajowych – Al. [...] z Al. [...], w zatoce autobusowej na drodze ( Al. [...] ) o bardzo dużym natężeniu ruchu. Nadto w decyzji organu I instancji stwierdzono, iż zjazd ma być ulokowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, co jest niezgodne z § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia oraz, że Al. [...] odpowiada klasie drogi głównej – "G" na której stosownie do § 9 ust.1 pkt 4 rozporządzenia należy dążyć do ograniczenia liczby częstości zjazdów. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać bowiem zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako ppsa). Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami wykonanie zjazdu wymaga zgody zarządu drogi, której zarząd ten może odmówić ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ( rozporządzenie z 2 marca 1999 roku ). Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także art. 29 ust. 4 w związku z § 9 ust. 1 i § 113 ust. 7 rozporządzenia ( wyrok NSA z 13.02.2001 r., II SA 770/00). Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Należy w związku z tym stwierdzić, że wydanie zezwolenia ( lub odmowa wydania ) na lokalizację zjazdu musi być poprzedzona ustalaniem, a następnie wykazaniem, że zaprojektowany przez właściciela zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Ustalenie okoliczności uzasadniających przyjęcie przesłanki dla odmowy udzielenia zezwolenia w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu może nastąpić tylko w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z kpa ( rozdział 4). W niniejszej sprawie w zasadzie takiego postępowania brak. Zostały jedynie przeprowadzone badania struktury natężenia ruchu drogowego na skrzyżowaniu Al. [...] z Al. [...] w dniu [...] roku, które zostały złożone do akt w terminie publikacyjnym, a które wg pełnomocnika skarżącej nie były mu znane w trakcie postępowania. Jeżeli istotnie tak było to powołanie się na to badanie nastąpiłoby z naruszeniem art. 81 kpa. Jest także poza sporem, a potwierdzają to przedstawione akta organu, że w sprawie nie przeprowadzono wizji w terenie, nie uzyskano opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego, co nie pozwala uznać, iż wykazano przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w sposób prawidłowy. Z materiałów graficznych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji nie wynika sposób usytuowania spornego zjazdu w zatoce, a w szczególności jego odległość w stosunku do przystanku autobusowego. Brak także danych co do charakteru oddzielenia zatoki od przyległej do niej nieruchomości skarżącej w zakresie istnienia ewentualnego chodnika dla pieszych czy pasa zieleni. Organ I instancji wydając decyzję odmowną powołał się na § 113 ust. 7 pkt 5 ( dodatkowy pas ruchu ) i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ( ograniczenie wjazdów ). Co do istnienia dodatkowego pasa ruchu, o którym mowa w pierwszym z powołanych przepisów, organ odwoławczy w ogóle się nie wypowiedział , ale jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał w uzasadnieniu § 113 ust. 7 rozporządzenia. Kwestię wyjaśnienia czy rzeczywiście projektowany zjazd byłby usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu jest bardzo istotna bowiem przesądzałaby o istnieniu przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skarżąca w tej materii twierdzi, że projektowany zjazd nie będzie usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu bowiem w miejscu jego zamierzonego usytuowania pas taki nie istnieje. Wyjaśnienie nie budzące wątpliwości jest więc niezbędne i organy – nawet przy skorzystaniu ze wskazanych dowodów: oględziny biegły – kwestię tę powinny ustalić w postępowaniu ponownym. Z kolei z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika jedynie powinność ograniczenia liczby i częstości zjazdów na drodze klasy G, a nie zakaz ich lokalizowania. Postulat ograniczania liczby zjazdów nie oznacza bowiem, że zjazd nie może być wykonany. W konsekwencji należało bliżej wykazać, iż z uwagi właśnie na ten przepis zjazd nie może być wykonany. Organy obu instancji podkreślały, że projektowany zjazd ma być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co powstaje w sprzeczności z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Za zasadny należy uznać zarzut skarżącej iż organy nie wskazały żadnych parametrów które stały się podstawą wyznaczenia tego obszaru. Organy bowiem autorytatywnie stwierdziły, że projektowany zjazd znalazłby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Nie wykazały jednak w żaden sposób co rozumują przez określenie "obszar oddziaływania skrzyżowania". Termin ten nie jest doprecyzowany w przepisach prawa, a więc na organie spoczywał obowiązek dokładnego określenia co rozumie on przez to pojęcie. W szczególności dotyczy to precyzyjnego ustalenia zasięgu obszaru oddziaływania skrzyżowania, przy czym zasięg ten może być różny w zależności od rodzaju skrzyżowania i natężenia ruchu. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że § 113 ust. 7 dotyczy także wjazdów ( zjazdów ) co wynika z jego bezpośredniego brzmienia ( zdanie 1) przy tym w równym stopniu odnosi się do zjazdów indywidualnych i publicznych bowiem w przepisie tym brak podziału na takie zjazdy. Za nieuprawnione należy uznać oczekiwania skarżącej co do przeniesienia przystanku autobusowego w zatoce w sytuacji jego kolidowania z projektowanym zjazdem. Przeniesienie przystanku przekracza bowiem granice sprawy wyznaczone art. 29 ustawy. Wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu następuje w oparciu o aktualny stan wynikający z organizacji ruchu drogowego, nie może więc odnosić się do kwestii stanowiących przedmiot odrębnego postępowania i opierać się o zdarzenia przyszłe i niepewne. Nie jest także argumentem za udzieleniem wnioskowanego zezwolenia brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej przy której jest położona. Ani z treści art. 29 ustawy, ani innych przepisów tej ustawy nie wynika obowiązek udzielenia zezwolenia w sytuacji, gdy nieruchomość nie graniczy w innym miejscu z drogą publiczną. Kierując się wyżej przedstawioną argumentacją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 i 152 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa ( wpis 200 zł ). W postępowaniu ponownym organ I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe w sposób wskazany wyżej, a dokonane – aktywne ustalenia i ich kwalifikację prawną oraz wynikające z nich wnioski przedstawić w decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 3 kpa. su.