II SA/Kr 1366/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. F. i H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 października 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II SA/Kr 1366/10 Uzasadnienie wyroku z dnia 28 lutego 2011 roku Decyzją z dnia 22.02.2005 r., nr [....] , Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa kanału ulgi w ramach regulacji pot. Sudoł Dominikański - odcinek A1-A1.4-B" na działkach nr nr [....] , [....] , [....] , obr. [....] , [....] , [....] , [....] , obr. [....] . W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał na brak podstaw prawnych dla obowiazku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz wyjaśnił wątpliwości zgłoszone przez strony postępowania w zakresie ew. wystąpienia katastrofy budowlanej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły strony: H.F. i S.F . , A.J. , M.L. i I.L. , podnosząc w nim kwestie związane z - ich zadniem - obowiązkiem opracowania przez organ I instancji raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz kwestie związane z możliwością wystąpienia katastrofy budowlanej, jak również wskazując na toczące się postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie ze skargi pana A.J. , w której zakwestionowano prawidłowość postanowienia z dnia 08.09.2004 r. Decyzją z dnia 06.10.2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych i nie ma podstaw do jej uchylenia. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów, podniesionych przez strony, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być w niektórych przypadkach obligatoryjnie opracowywany, a w niektórych fakultatywnie. Decyzję swoją w tym zakresie Prezydent oparł na wyraźnym podziale inwestycji mogących szkodliwie oddziaływać na środowisko, zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 09.11.2004 r. W rozporządzeniu tym wprowadzono podział inwestycji dla których jest obowiązek sporządzania takiego raportu - są to inwestycje wyliczone w § 2 cyt. rozporządzenia oraz inwestycje dla których może być sporządzony raport, gdy zostaną spełnione przesłanki z § 4 tegoż rozporządzenia. Jak trafnie wykazał organ I instancji, dla zamierzonej inwestycji nie ma obowiązku opracowywania raportu, gdyż inwestycja wypełnia szczegółowe kryteria zawarte w § 4 cyt. rozporządzenia. W uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji zostało wyraźnie wskazane, że raport nie musi być opracowany obligatoryjnie i po konsultacji z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w K. oraz Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, Prezydent Miasta K. w postanowieniu z dnia 05.05.2004 odstąpił od obowiązku opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie zawiera wyczerpujące uzasadnienie, które tym samym implikuje przyjęcie, że decyzja ma charakter uznaniowy, ale nie dowolny. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta K. , znajduje się również wyczerpująca odpowiedź na następną wątpliwość podniesioną przez odwołujących się. Na stronie 3 decyzji wskazano, że: "w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia zgoda stron postępowania na taki, czy inny przebieg inwestycji, ponieważ żadna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie rodzi uprawnień do terenu, a także nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Kwestie związane z tytułami własności do nieruchomości i ew. komplikacje budowlane są rozpatrywane w następnym etapie postępowania, w zakresie toczącego się procesu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do ostatniej kwestii podniesionej w odwołaniu, a wiążącej się ze wskazaniem na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowanie ze skargi A.J. w zakresie zakwestionowanego postanowienia z dnia 08.09.2004 r. wydanego przez [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. , to zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie tej kwestii nie ma wpływu na prawidłowość decyzji podjętej przez Prezydenta Miasta K. Opinia [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. miała bowiem, w toczącym się postępowaniu, charakter opinii niewiążącej dla organu decyzyjnego, którym jest Prezydent Miasta K. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6.10.2005r. (Kol.Odw.....), utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 22.02.2005r. nr [....] o ustalenie lokalizacji inwestycji w celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego " Budowa kanału ulgi w ramach regulacji pot. [....] ", wnieśli S.F. H.F. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazali, że ustalona w zaskarżonej decyzji lokalizacja inwestycji między innymi na działce nr [....] położonej w K. obręb [....] spowoduje naruszenie istniejącego na działce ogrodzenia terenu, studzienki, małej architektury, a w szczególności budowa kanału o średnicy 1600 cm na 1400 cm głębokości do 4 metrów budynku ( byłaby poniżej fundamentów ) co naruszałoby konstrukcję budynku. Z powyższych względów zdaniem skarżących skoro przepis par.3 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mających znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przewiduje możliwość sporządzenia raportu dotyczącego oddziaływania na środowisko to w przedmiotowej sprawie zdaniem skarżących taka konieczność występuje ze względu na skutki jakie może spowodować, w szczególności naruszenie konstrukcji budynku budowa kanału [....] . Dlatego też zdaniem skarżących sporządzenie takiego raportu wydaje się być w pełni uzasadnione i decyzja wydana bez spełnienia powyższych ustaleń winna być uchylona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że argumenty podniesione przez stronę skarżącą, tak w odwołaniu jak i w skardze są analogiczne a zatem wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 06.10 2005 r. zachowują swoją aktualność. Ponadto wskazało, że zgodnie z art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być w niektórych przypadkach fakultatywnie opracowywany. Decyzję swoją w tym zakresie Prezydent winien oprzeć na wyraźnym podziale inwestycji mogących szkodliwie oddziaływać na środowisko, zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 09.11.2004 r. W rozporządzeniu tym wprowadzono podział inwestycji dla których jest obowiązek sporządzania takiego raportu - są to inwestycje wyliczone w § 2 cyt. rozporządzenia oraz inwestycje dla których może być sporządzony raport, gdy zostaną spełnione przesłanki z § 4 tegoż rozporządzenia. Dla zamierzonej inwestycji nie ma obowiązku opracowywania raportu, gdyż inwestycja wypełnia szczegółowe kryteria zawarte w § 4 cyt. rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zostało wyraźnie wskazane, ze raport nie musi być opracowany obligatoryjnie i po konsultacjach z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w K. oraz Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, Prezydent Miasta K. w postanowieniu z dnia 05.05.2004 odstąpił od obowiązku opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie zawiera wyczerpujące uzasadnienie, które tym samym implikuje przyjęcie, że decyzja ma charakter uznaniowy, ale nie dowolny. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta K. znajduje się również wyczerpująca odpowiedź na zarzut podniesiony przez Skarżących. W postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia zgoda stron postępowania na taki czy inny przebieg inwestycji, ponieważ żadna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie rodzi uprawnień do terenu a także nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kwestie związane z tytułami własności do nieruchomości i ew. komplikacje budowlane są rozpatrywane w następnym etapie postępowania, w zakresie toczącego się procesu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 9.10.2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił niniejsze postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przed tutejszym Sądem toczy się postępowanie ze skargi A.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 1.12.2004 r. w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Dyrektora [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z 8. 09. 2004. w sprawie uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych lokalizacji rzeczonej inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcie wskazanej skargi ma znaczenie dla oceny motywów, jakie legły u podstaw wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym ma znaczenie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Wyrokiem z dnia 15.01.2008 roku (II SA/Kr 320/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 1.12.2004 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z 8. 09. 2004. w sprawie uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych lokalizacji rzeczonej inwestycji celu publicznego. Przyczyną uchylenia było naruszenie przez organ art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie doszło do uzgodnienia projektu decyzji , a przedmiotem uzgodnienia był jedynie wniosek inwestora o wydanie decyzji. Postanowieniem z dnia 19.11.2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. W tym zakresie należy bowiem podzielić poglądy przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę, które z uwagi na ich trafność zostały obszernie przytoczone w części historycznej uzasadnienia i w związku z tym nie zachodzi konieczność ich powtarzania. Przechodząc do okoliczności, które spowodowały uchylenie tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po jej uzgodnieniu z właściwym organem. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana po dokonaniu uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. z Dyrektorem [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Postanowienie w tym przedmiocie – z dnia 8 września 2004 roku - zostało zaskarżone najpierw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a po jego utrzymaniu w mocy przez SKO, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga na to postanowienie została wniesiona jeszcze przed wydaniem przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 22.02.2005 r., nr [....] , o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa kanału ulgi w ramach regulacji pot. [....] " Dalej wskazać należy, że jak wynika z treści powyżej przytoczonego art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po jej uzgodnieniu z właściwym organem. Uzgodnieniu podlega zatem projektowana decyzja, a nie - jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - wniosek inwestora. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszego postępowania, mimo kategorycznej treści art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji nie przesłał do Dyrektora [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa kanału ulgi w ramach regulacji pot. [....] , a jedynie wniosek inwestora, a naruszenie prawa w tym przedmiocie tj. nie uzgodnienie przez organ projektu decyzji , a jedynie wniosku inwestora o wydanie decyzji, były przyczyną uchylenia przez WSA postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 1.12.2004 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z 8.09.2004 roku. W tym stanie rzeczy, w sytuacji – z jednej strony wiedzy organu co do dokumentów jakie zostały przesłane do uzgodnienia, a z drugiej – faktu zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 1.12.2004 r. w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Dyrektora [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z 8.09.2004 r. w sprawie uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych lokalizacji rzeczonej inwestycji celu publicznego, obowiązkiem organu było zawieszenie z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, do chwili rozpoznania przez sąd skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 1.12.2004 r. Uwzględniając bowiem, że postanowienie Dyrektora [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z 8.09.2004 roku zostało prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego z powodu uchybień, które organowi były znane, wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, przed zakończeniem postępowania sądowego, w którym zarzucono postanowieniu uzgodnieniowemu niezgodność z prawem, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Uzgodnienie, które zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi bezwzględna przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego było bowiem wadliwe, a postanowienie w tym przedmiocie zostało prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego z przyczyn, które organowi winny być znane. Dodać przy tym należy, że kwestia związania, czy też braku związania organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, treścią postanowienia wydanego na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje bez znaczenia dla oceny naruszenia prawa, do jakiej doszło w toku niniejszego postępowania administracyjnego. W toku ponownego postępowania, rzeczą organu będzie zatem ponowne przeprowadzenie na podstawie art. 53 ust. 4 w/w ustawy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa kanału ulgi w ramach regulacji pot. [....] - odcinek A1-A1.4-B" na działkach nr nr [....] obr. [....] , [....] , [....] , [....] , obr. [....] , a następnie wydanie w tym przedmiocie decyzji. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.