V SA/Wa 1967/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... czerwca 2010 r., nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. S. kwotę ... zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z ... czerwca 2010 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) utrzymał w mocy decyzję własną z ... lutego 2010 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatności ONW). Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym. J. S. przyznane zostały płatności ONW na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.: 1. nr ... z dnia ... marca 2005 r. – ... zł 2. nr ... z dnia ... maja 2006 r. – ... zł 3. nr ... z dnia ... października 2006 r. - ... zł 4. nr ... z dnia ... kwietnia 2009 r. – ... zł 5. nr ... z dnia ... lutego 2009 r. – ... zł W dniu ... października 2009 r. Prezes Agencji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych J. S. na mocy ww. decyzji wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. Decyzją z ... lutego 2010 r. nr ... Prezes Agencji ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości ... zł, wskazując iż powstała ona w związku z niedotrzymaniem zobowiązań wieloletnich ONW, powstałych z dniem wypłaty płatności ONW otrzymanych na mocy decyzji nr ... z dnia ... marca 2005 r. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz §9 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z §9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.), §9 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448 ze zm.), art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 49 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. WE nr 327 z 12.12.2001 r.), w związku z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.Urz UE L 153 z 30.04.2004), art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz WE L 368 z 23.12.2006 ze zm.), art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 80 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania, zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz UE L 141 z 30.04.2004 ). W uzasadnieniu organ przywołał ustalony w sprawie stan faktyczny wskazując, iż wnioskodawca zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW. Zgodnie natomiast z treścią ww. przepisów beneficjent jest zobowiązany do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą otrzymał płatności w pierwszym roku z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania tej płatności. Organ wyjaśnił, iż w 2008 r. J. S. prowadził działalność rolniczą na gruntach o pow. ... ha (piąty rok zobowiązania ONW), zatem nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych za powierzchnię na której zaprzestano działalności rolniczej wyniosła: za rok 2004 (... ha) - ... zł; za rok 2005 (... ha) - ... zł; za rok 2006 (...ha) - ... zł; za rok 2007 (... ha) - ... zł; Do wyliczenia kwot nienależnie pobranych płatności w poszczególnych latach organ przyjął średnie stawki płatności ONW do 1ha, wyliczone z ilorazu przyznanych płatności ONW na dany rok i zadeklarowanej powierzchni gruntów. Ponadto organ wyjaśnił, iż w dniu ... września 2008 r. J. S. poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., iż Agencja Nieruchomości Rolnych jednostronnym oświadczeniem woli wyłączyła z przedmiotu dzierżawy działki ewidencyjne o łącznej powierzchni ... ha. Z uwagi na fakt, iż beneficjent poinformował Kierownika Biura w terminie określonym w § 9 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. organ uznał, iż zachodzą przesłanki umożliwiające wyłączenie obowiązku zwrotu środków finansowych do powierzchni ... ha. Ponadto Prezes Agencji zauważył, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Powyższe wynika z przepisów prawa wspólnotowego tj. - w odniesieniu do wniosków o przyznanie płatności ONW na rok 2004: art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG)nr 3508/92 oraz w związku z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.Urz. UE L 328 z 17.12.2003); - w odniesieniu do wniosków o przyznanie płatności ONW na lata 2005-2008 – art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008. Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z ... czerwca 2010 r. nr ..., Prezes Agencji utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Akceptując ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uznał, iż J. S. jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW we wskazanej wysokości wraz z odsetkami naliczonymi od dnia doręczenia zaskarzonej decyzji do dnia zwrotu płatności. Organ wyjaśnił, iz złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie załuguje na uwzględnienie. W skardze z ... lipca 2010 r. J. S. - dalej: skarżący - wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, w ten sposób że: 1. organ jako podstawę prawną wydania decyzji wskazał §9 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448 ze zm.), które zostało uchylone Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., zatem powołana podstawa prawna nie istniała w momencie zarówno wszczęcia postępowania jak i wydania decyzji. Stąd decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rażący sposób naruszając art. 6 kpa; 2. organ jako podstawę prawną wydania decyzji wskazał art. 49 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Komisji WE 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. WE nr 327 z 12.12.2007 r.) który to został uchylony art. 80 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 z dnia 12 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady(WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 z późn. zmianami) i nie zaszły przesłanki stosowania poprzedniego stanu prawnego, który dotyczy tylko wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005 r. Strona co prawda pierwszy wniosek złożyła w dniu ... czerwca 2004 roku z tym, że całość kwoty nienależnie pobranych środków finansowych została zwrócona w dniu ... stycznia 2008 roku, a Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR działając z upoważnienia Prezesa ARiMR umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Takie działanie narusza art. 6 KPA, a także art. 7 KPA naruszając słuszny interes skarżącego poprzez żądanie po raz kolejny spełnienia tożsamego, już spełnionego świadczenia i art. 8 naruszając zaufanie do organów Państwa. 3. organ wydał decyzje z przekroczeniem swoich kompetencji, albowiem wydana decyzja w rażący sposób dotyczy kwoty wielokrotnie większej niż faktycznie pobrane kwoty przez Mocodawcę, a organ w treści decyzji i w uzasadnieniu faktycznym i w prawnym nie wykazał związku nienależnie pobranych kwot do arbitralnie podjętej kwoty uśrednionej, strona nadal gospodaruje na powierzchni ... ha. Ponieważ płatność ONW przyznawana jest w wysokości uzależnionej od ilości deklarowanych gruntów i tak podstawowa stawka płatności ONW do 1 ha wynosi 178 zł. Dla gruntów w przedziale 0-50 ha płatne jest 100% stawki podstawowej, dla gruntów z przedziału 50,01-100 ha 50% stawki podstawowej a dla gruntów 100,01-300 ha 25 % stawki podstawowej. W ten sposób wyliczona kwota nienależnie pobranych płatności wynosi ... zł, a pomniejszona o już wpłacone ... zł to faktycznie ... zł. Zatem nie ma podstaw do stosowania uśrednienia, gdyż dotyczy to płatności dla powierzchni z przedziału 100,01-300 ha, ponadto organ nie wykazał podstawy prawnej do uśredniania kwoty, stąd działaniem tym naruszył art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, iż obowiązujące w dacie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. zawiera przepisy o tym samym brzmieniu, co uchylone rozporządzenie, na podstawie którego organ wydał swoją decyzję. Zarzut jest zatem uzasadniony, natomiast błędne przywołanie uchylonego rozporządzenia nie spowodowało błędnego rozstrzygnięcia, ani w związku z tym naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji z ... czerwca 2010 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Zauważyć należy, iż stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości, skarżący nie kwestionuje obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w związku z niedotrzymaniem zobowiązania ONW, a przedmiotem sporu jest jedynie wysokość ustalonych do zwrotu ww. decyzją płatności poprzez przyjęty sposób ich wyliczenia. Prezes Agencji dokonując ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności zastosował mechanizm w postaci pomnożenia powierzchni gruntów, co do których skarżący zaniechał działalności rolniczej poprzez średnią stawkę do 1ha, wynikającą z ilorazu kwoty płatności ONW przyznanej za dany rok oraz zadeklarowanej w tym roku powierzchni gruntów rolnych. Sąd wskazuje, iż zastosowany przez organ sposób wyliczenia nienależnie pobranych płatności nie znajduje podstawy prawnej w przepisach prawa dotyczących i będących podstawą do ustalania i żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, zatem zarzut skarżącego sformułowany w pkt 3 skargi jest w pełni uzasadniony. Skarżący prawidłowo wskazał, iż płatność ONW przyznawana jest w wysokości uzależnionej od ilości deklarowanych gruntów, a podstawowa stawka płatności do 1ha wynosi 178 zł. Dla gruntów w przedziale 0-50 ha płatne jest 100 % stawki podstawowej, dla gruntów z przedziału 50,01-100 ha – 50% stawki podstawowej, a dla gruntów 100,01-300 ha 25% stawki podstawowej. Istotne znaczenie w sprawie ma również fakt, iż skarżący nadal gospodaruje na powierzchni ... ha, zatem zwrot nienależnie pobranych płatności dotyczył gruntów z przedziału 100,01-300ha. Wskazać należy, iż w myśl art. 49 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. WE nr 327 z 12.12.2001 r.) oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania, zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz UE L 141 z 30.04.2004 ), które to przepisy znalazły się w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, obliczone zgodnie z ust. 3. Zatem organ orzekający w sprawie winien ustalić do zwrotu daną kwotę, która została nienależnie pobrana, a nie kwotę abstrakcyjną wynikającą z zastosowanych uśrednionych kwot płatności do 1ha. Brak jest bowiem - we wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisach - podstawy prawnej do ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności w sposób odmienny np. poprzez metody uśredniania pobranych w całości płatności do 1ha zgłoszonych gruntów. Zastosowany przez organ sposób wyliczenia powoduje, iż zaprzestanie prowadzenia działalności przez beneficjenta na części gruntów skutkowałoby dla niego obowiązkiem zwrotu większej kwoty niż pobrane do tych gruntów płatności, w sytuacji gdy gospodaruje on na gruntach o pow. większej niż 50 lub 100 ha. Ponadto stanowisko organu orzekającego w sprawie, pomimo zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego uwag, co do zastosowanego sposobu wyliczeń nienależnie pobranej płatności, nie zostało w ogóle uzasadnione w zaskarżonej decyzji, poza lakonicznym stwierdzeniem, iż przyjęty sposób wyliczeń jest zdaniem organu prawidłowy. Nie uprawnione było również działanie organu orzekającego, który po raz drugi ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w roku ... i ..., do gruntów o pow. ... ha ( w stosunku do roku ...) i ... ha (w stosunku do roku ...). Skarżący uiścił w dniu ... stycznia 2008 r. kwotę ... zł tytułem nienależnie pobranych płatności, ustalonych następnie decyzją ... z ... lutego 2008 r., co skutkowało w dniu ... lutego 2008 r. uchyleniem tej decyzji i umorzeniem postępowania, jako bezprzedmiotowego. W konsekwencji rozpoznając ponownie sprawę Prezes Agencji winien uwzględnić wskazania wynikające z powyższych rozważań oraz ustalić kwotę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych, co do których skarżący zaprzestał prowadzenia działalności, w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, powołując w decyzji prawidłową podstawę prawną i uzasadniając swoje stanowisko zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O Kosztach Sąd orzekł na postawie art. 200 p.p.s.a.