VII SA/Wa 2230/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska -Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. G. kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa 2230/10 U Z A S A D N I E N I E Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku E. G. o wznowienie postępowania - odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] - o pozwoleniu na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...] w I., przy ul. [...] wydanej dla P.P.H.U "S[...]" Sp. j. [...], stwierdzając brak podstaw do jej uchylenia. W uzasadnieniu Starosta [...] podał, że E. G. złożyła w dniu 1.10.2008r. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].07.2008r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego na sąsiednich w odniesieniu do jej nieruchomości działkach nr ew. [...] i [...] w I. Organ przeprowadził postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie stron postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...].07.2008r. poprzez ustalenie obszaru oddziaływania obiektu realizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] (z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji). W dniu [...] marca 2009r. inwestorzy - P.P.H.U "[...]" Sp. j. - [...], przedłożyli wyjaśnienie dotyczące obszaru oddziaływania inwestycji oraz prowadzonej działalności gospodarczej na działkach nr ew. [...] i [...], z których wynikało, że inwestycja nie spowoduje ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej i nie będzie stanowić uciążliwości. Nadto ustalono, że inwestor zamierza zmienić obsługę komunikacyjną własnej działki w celu wyeliminowania uciążliwości ruchu samochodowego w odniesieniu do sąsiednich działek. Zdaniem organu projektowana rozbudowa nie spowoduje zmniejszenia wartości działki wnioskodawczyni nr ew. [...], nie spowoduje zacienienia pomieszczeń w istniejącym budynku, gdyż rozbudowę usytuowano w odległości ok. 5,8 m od pełnej ściany (bez okien) istniejącego na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego (usytuowanego w odległości ok. 2,5m od granicy). E. G. podniosła m.in. brak zgodność prowadzonej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego wsi I. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].06.2003r. Organ dokonał analizy planu i wskazał, że zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].02.2008r. działka inwestorów nr ew. [...] obręb [...] położona jest na terenie, oznaczonym symbolem planistycznym MNU, dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę jednorodzinną, jako przeznaczenie dopuszczalne - funkcje handlowo-usługowe, rzemiosła, usług nieuciążliwych dla otoczenia lub których uciążliwości nie wykraczają poza granice własnej działki. Organ stwierdził zgodność projektowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydawania decyzji. Inwestycja zatwierdzona decyzją nr [...] z dnia [...].07.2008r. stanowiła rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego i została zakwalifikowana do kategorii: XVIII - budynki przemysłowe jak budynki produkcyjne oraz obiekty magazynowe, XVI - budynki biurowe i konferencyjne i I - budynki mieszkalne. Zakwalifikowanie inwestycji do kategorii XVII nie przesądzało jednak o uciążliwości obiektu lub zwiększeniu oddziaływania na otoczenie, rozbudowa będzie użytkowana w trzech funkcjach: magazynowej, biurowej i mieszkalnej. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z dnia 3 grudnia 2004 r.) inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do załączonego przez wnioskodawczynię wyroku Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].03.2008r. sygn. [...] - organ stwierdził, że sprawa cywilna toczyła się w odniesieniu do innego zagospodarowania działki nr ew. [...] ( np. składowanie sypkich materiałów budowlanych usytuowane było przy zachodniej granicy nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]), czyli odrębnej sprawy. Treść wyroku nie mogła być podstawą do analizy przedłożonego projektu budowlanego, jak również wyrok nie mógł być podstawą do rozstrzygnięcia wniosku o rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego. Projektowana inwestycja, polega na rozbudowie budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...], (przy której położona jest działka nr ew. [...] należąca do wnioskodawczyni), w odległości 3m (bez otworów okiennych i drzwiowych) od granicy działki nr ew. [...] - nie spowoduje ograniczeń w prawidłowym zagospodarowaniu działki sąsiedniej, nie spowoduje też uciążliwości ani pogorszenia warunków użytkowania działek sąsiednich. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2010 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwolenie na budowę z dnia [...].07.2008 r. złożyła E. G. Domagała się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] nr [...] oraz odmówienie P.P.H.U. "[...]" Sp. j. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...] w [...]. W uzasadnieniu przypomniała przebieg postępowania związanego z jej wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...].07.2008 r. Początkowo organ I instancji wydał decyzję nr [...] z dnia [...].11.2008 r. umarzającą postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].02.2009 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę po raz drugi organ I instancji, decyzją z dnia [...].06.2009 r. nr [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Również tym razem Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję. Niezależnie od zarzutu naruszenia trybu postępowania (art. 149 i 151 kpa) organ odwoławczy podkreślił brak odniesienia się przez Starostę do wszystkich twierdzeń wnioskodawczyni zawartych w pismach z dnia 19.03.2009 r. i z dnia 11.05.2009 r., a zwłaszcza przedłożonego wyroku sądu cywilnego. Kolejną decyzją z dnia [...].11.2009 r. nr [...] Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego, powołując się na przepis art. 149 § 3 kpa. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji powołał się na przedłożenie przez inwestorów projektu technicznego, projektu zagospodarowania działki oraz wyjaśnienia dotyczącego obszaru oddziaływania inwestycji. Zdaniem organu inwestycja nie spowoduje ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej, jak też nie będzie stanowić uciążliwości. Także tym razem Wojewoda [...] (decyzją z dnia [...].12.2009 r.) po rozpatrzeniu odwołania uchylił powyższą decyzję Starosty i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Czwarta z kolei decyzja Starosty [...] z dnia [...].06.2010 r. nr [...], odmawiała uchylenia decyzji z dnia [...].07.2008 r. Przed jej wydaniem organ postanowieniem z dnia [...].03.2010 r. orzekł o wznowieniu postępowania. Zaskarżona decyzja, w ocenie wnioskodawczyni rażąco narusza przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, organ I instancji rozpoznając sprawę po raz czwarty dokonał wadliwej jej oceny. W sprawie zebrany został wystarczający materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego, natomiast Starosta [...] dokonał ich niewłaściwej, jednostronnej oceny. Wojewoda [...] w swoich poprzednich decyzjach kasacyjnych wskazał na obowiązek organu odniesienia się do wszystkich twierdzeń zawartych w pismach z dnia 19.03.2009 r. i z dnia 11.05.2009 r. a zwłaszcza wyroku sądu cywilnego. Nie spełnia tego wymogu lakoniczne i gołosłowne stwierdzenie organu, że projektowana rozbudowa budynku usługowo-mieszkalnego nie spowoduje uciążliwości i pogorszenia warunków użytkowania nieruchomości sąsiedniej. Rozbudowa ma bowiem na celu powiększenie zaplecza magazynowego dla rozwijającego się obiektu handlowego, co zwiększy oddziaływanie budynku przemysłowego (kat. XVII). Nadto zapis § 11 ust. 7 planu zagospodarowania przestrzennego wsi I. z czerwca 2003 r. wyklucza lokalizację obiektów produkcyjnych, których uciążliwość wykracza poza granice własnej działki inwestora. Na potwierdzenie, że działalność prowadzona w obiektach usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...], oddziałuje negatywnie na nieruchomości skarżącej - przedstawiła wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...].03.2008 r. [...], zmieniony wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].10.2008 r. [...]. Sąd Okręgowy w swoim wyroku dodał podpunkt "D" do wyroku sądu I instancji o treści: "nakazuje pozwanym B. L. oraz Z. L. ograniczenie działalności handlowej na działkach nr ew. [...] przy ulicy Z. [...] i nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w I. w ten sposób, aby działki te służyły pozwanym jedynie jako punkt ekspozycyjny towarów i miejsce zawierania umów z klientami, a tym samym zakazuje pozwanym magazynowania na terenie tych działek towarów i wydawanie ich klientom oraz zobowiązuje pozwanych do przeniesienia materiałów budowlanych mających związek z prowadzoną działalnością gospodarczą poza teren tych nieruchomości". Odniesienie się do tych zarzutów o zwiększeniu szkodliwego oddziaływania obiektów usytuowanych na działkach nr [...] i [...] w wyniku dalszej ich rozbudowy budynkiem magazynowym, popartych treścią planu miejscowego oraz wyrokiem sądu cywilnego - zostało w uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia [...].06.2010 r. sprowadzone do lakonicznego stwierdzenia, że wyrok Sądu Rejonowego nie może stanowić podstawy do analizy projektu budowlanego, jak również nie może być podstawą do rozstrzygnięcia wniosku o rozbudowę budynku. Zdaniem skarżącej w postępowaniu wznowieniowym został zebrany cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, jednak organ I instancji nie rozważył go w zakresie wskazanym przepisami art. 80 i 107 § 3 k.p.a. , zaś niepełna ocena doprowadziła do błędnego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze poprzednio uchylane decyzje, domagała się wydania przez organ odwoławczy decyzji merytoryczno-reformacyjnej zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania E. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2008 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...] w I. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że sprawa była rozpatrywana wielokrotnie zarówno przez Starostę [...] jak i Wojewodę [...]. Zdaniem Wojewody [...] powołany w zaskarżonej decyzji Starosty [...], przepis 145 § 1 pkt 4 i 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie znajdował uzasadnienia w zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji nie wykonał po raz kolejny w całości jego zaleceń zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. a co za tym idzie nie przeanalizował wszystkich twierdzeń i dowodów odwołującej się E. G., co narusza art. 75 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie odniósł się przede wszystkim do kwestii zgodności bądź niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o co wnosiła skarżąca. Organ II instancji stwierdził ponadto, że z przedłożonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że nie było prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe, co stanowiło naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa). gdyż nie umożliwił wszystkim stronom postępowania zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia. Uchybienie to stanowiło nie tylko naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa), ale także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa). E. G. wniosła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...].06.2010 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z dnia [...].07.2008 r. Wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że wnosząc odwołanie domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy przez. Wniosek o wydanie decyzji merytorycznej prze organ II instancji wynikał z faktu, że w postępowaniu wznowieniowym został zebrany cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, jednak organ I instancji nie rozważył go w zakresie wskazanym przepisami art. 80 i 107 § 3 k.p.a., zaś niepełna ocena doprowadziła do błędnego rozstrzygnięcia. Wskazała na istotne okoliczności, które powinny mieć znaczenie przy rozpatrywaniu odwołania, to jest poprzednie (czterokrotne) niezgodne z prawem decyzje, świadczące o niezdolności organu I instancji do prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponowiła argumentację odwołania z której wynikało, iż pozwolenie na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego dla P.P.H.U "[...]" Sp. j. - [...], nie powinno być udzielone. W ocenie skargi Wojewoda [...] nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który pozwala organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem tego postępowania jest bowiem rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy przy jednoczesnym zapewnieniu stronie tego postępowania prawa do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Jeżeli nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza się potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, to organ II instancji ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Wojewoda [...], nie wykazał konieczności uzupełnienia w znacznej części postępowania dowodowego, lecz swoje zastrzeżenia do postępowania organu I instancji sformułował jako nie przeanalizowanie wszystkich twierdzeń odwołującej się, a zwłaszcza przedstawionych dowodów. Przy zgromadzeniu w niniejszej sprawie pełnego materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy - jeżeli istotne okoliczności nie zostały ustalone w wyniku nie odniesienia się do konkretnych dowodów np. poprzez uznanie przedłożonego wyroku sądu cywilnego za nie mający znaczenia w sprawie, czy nie rozważenie twierdzeń o niezgodności rozbudowy z planem miejscowym - wyjaśnienie tych kwestii powinno zostać dokonane przez organ odwoławczy, który z braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. miał obowiązek wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. Wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak zawiadomienia stron w trybie art. 10 k.p.a. przez organ I instancji, w sytuacji pięciokrotnego rozpoznawania sprawy w dwóch instancjach administracyjnych, a także możliwości zapoznania się przez Inwestorów Z. L. i B. L. ze zgromadzonym materiałem dowodowym po doręczeniu decyzji - nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które dawałoby podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Strony zostały przez Wojewodę [...] zawiadomione pismem z dnia 20.08.2010 r. o zgromadzeniu materiału w sprawie i możliwości zapoznania się z nim oraz zgłoszenia uwag, inwestorzy zastrzeżeń czy wniosków nie zgłosili. Tym samym zaniechanie przez organ I instancji zawiadomienia stron w trybie art. 10 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Rozstrzygnięcia kasacyjne organu II instancji traktowane są przez kodeks postępowania administracyjnego jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji wywołuje doniosłe konsekwencje prawne. Przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wobec wyjątków prawnych należy stosować wykładnię ścieśniającą. Nie może być więc podjęta decyzja kasacyjna w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji wydanej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia tego typu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy mógłby uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewoda [...], nie wykazał konieczności uzupełnienia w znacznej części postępowania dowodowego, a swoje zastrzeżenia do postępowania organu I instancji sformułował jako nie przeanalizowanie wszystkich twierdzeń odwołującej się, a zwłaszcza przedstawionych przez nią dowodów, przede wszystkim kwestii zgodności bądź niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz powoływanego wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...].03.2008 r. [...], zmienionego wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].10.2008 r. [...]. Nie ulega jednak wątpliwości, iż materiał dowodowy został zebrany w tej sprawie w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. Choćby nawet w ocenie organu odwoławczego istotne okoliczności nadal nie zostały ustalone, to ich wyjaśnienie powinno zostać dokonane przez organ odwoławczy, który z braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. miał obowiązek wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty. Było to tym bardziej zasadne i celowe, skoro wniosek taki zawarła w odwołaniu skarżąca, a sprawa była już wielokrotnie rozpoznawana przez organ I instancji. Wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak zawiadomienia stron w trybie art. 10 k.p.a. przez organ I instancji, w sytuacji wielokrotnego rozpoznawania sprawy w dwóch instancjach administracyjnych, a także wobec dotychczasowych możliwościami zapoznania się przez inwestorów Z. L. i B. L. ze zgromadzonym materiałem dowodowym - nie może być uznany przy niezmienionym materiale dowodowym za naruszenie przepisów postępowania, które dawałoby podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 tejże ustawy.