II SA/Wa 1762/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej dokonania ustaleń dotyczących służby w Państwowej Straży Pożarnej - oddala skargę - Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] i na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: J. R. wnioskami datowanymi kolejno od dnia 14 do 19 maja 2010 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego PSP w [...] o ustalenie: 1) wnioskiem z dnia 14 maja 2010 r. - cyt.: "o dokładne ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, wysokości uposażenia z tytułu służby, należnego mi – J. R. na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym — Starszego oficera d/s Bezpieczeństwa i Higieny Pracy w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], tj. uposażenia za miesiąc sierpień 1996 r., ze wskazaniem wysokości składników tego uposażenia" 2) wnioskiem z dnia 15 maja 2010 r. - cyt.: "o dokładne ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, należnego mi - funkcjonariuszowi J. R. dodatku za lata służby - składnika uposażenia z tytułu pełnionej przeze mnie służby w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], za każdy miesiąc służby, w okresie od 01 lipca 1992 r. do dnia 30 sierpnia 1996 r." 3) wnioskiem z dnia 16 maja 2010 r. - cyt.: "o dokładne ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, należnego mi dodatku służbowego - składnika uposażenia z tytułu pełnionej przeze mnie służby w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], za każdy miesiąc służby, w okresie od 01 lipca 1992 r. do dnia 30 sierpnia 1996 r.", 4) wnioskiem z dnia 17 maja 2010 r. - cyt.: "o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, pełnienia stałej i nieprzerwanej zawodowej służby przez funkcjonariusza J. R. (ur. [...]) w okresie od dnia 03 czerwca 1991 r. do dnia 30 sierpnia, w Komendzie Rejonowej Straży Pożarnych w [...] i w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]", 5) wnioskiem z dnia 18 maja 2010 r. - cyt.: "o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, bezprawnego zawieszenia funkcjonariusza J. R. w czynnościach służbowych w październiku 1993 r. przez Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] – W. K.", 6) wnioskiem z dnia 19 maja 2010 r. - cyt.: "o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, bezprawnego, trwałego przydzielenia mi – funkcjonariuszowi J. R. dodatkowych obowiązków służbowych prowadzenia Kancelarii Tajnej na zajmowanym stanowisku Starszego oficera d/s Bezpieczeństwa i Higieny Pracy w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]". Komendant Miejski PSP w [...] biorąc pod uwagę zakres podmiotowy i przedmiotowy wniosków, kierując się ekonomiką procesową oraz zasadą szybkości i wnikliwości postępowania, wszystkie ww. wnioski przyjął do łącznego prowadzenia i rozpatrzenia i decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), odmówił dokonania żądanych przez wnioskodawcę ustaleń. W dniu 9 lipca 2010 r. J. R. złożył w Komendzie Wojewódzkiej PSP w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Komendanta Miejskiego PSP w [...], zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i istotnych przepisów postępowania administracyjnego. [...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 157 i 158 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż przedmiotowa decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i nie jest dotknięta wadą wynikającą z art. 156 § 1 k.p.a. Jak wykazał to w uzasadnieniu organ pierwszej instancji, wszystkie wnioski J. R. były przedmiotem różnorodnych postępowań administracyjnych i sądowych. Ponadto należy mieć wątpliwości, czy zgłoszone przez J. R. wnioski mogą być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wydanie decyzji o treści wniosków mogłoby stanowić rażące naruszenie prawa. J. R. w odwołaniu wniósł o uchylenie powyższej decyzji nadzorczej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz uchylenie decyzji Komendanta Miejskiego PSP w [...] z powodu naruszenia art. 7-11, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 2 k.p.a. Komendant Główny PSP uznał, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego PSP w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż decyzja Komendanta Miejskiego PSP w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana bez podstawy prawnej. Podane w tej decyzji przepisy, tj. art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 11a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie stanowią podstawy prawnej do odmowy żądanego ustalenia danych z przebiegu służby J. R. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 1658/98), przepis art. 104 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bowiem określa on jedynie formy załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji. Taką podstawę może stanowić jedynie przepis prawa materialnego. Natomiast art. 11a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dotyczy postępowań administracyjnych w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Państwowej Straży Pożarnej, a więc spraw określonych w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Nie dotyczy to zatem spraw związanych ze stosunkiem służbowym strażaków. Komendant Główny PSP wskazał, iż wnioski J. R. z maja 2010 r. o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej informacji kadrowych nie powodują wszczęcia postępowania administracyjnego. Sprawy kadrowe J. R. nie wymagają rozstrzygnięcia, ponieważ są już rozstrzygnięte. Ustalić decyzją można coś, co nie jest ustalone, natomiast parametry stosunku służbowego J. R. za okres do 1996 r. są ustalone i określone dotychczas wydanymi decyzjami i potwierdzone zaświadczeniami. W związku z tym nie ma potrzeby wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, tj. decyzji ustalającej lub odmawiającej ustalenia tych danych. Sam organ wydający decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r na 5 stronie decyzji nadmienił, iż należy mieć wątpliwość, czy zgłoszone przez J. R. wnioski mogą być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. zawiera niewłaściwą podstawę prawną, a ponadto istnieją podstawy prawne do orzekania o odmowie żądanych ustaleń. Natomiast ustalenia dotyczące informacji z zakresu stosunku służbowego J. R. można jedynie podać stronie w formie zaświadczeń, po spełnieniu warunków określonych w art. 217 k.p.a. Z posiadanych informacji wynika jednak, że J. R. otrzymał już wcześniej stosowne zaświadczenia. Podsumowując organ II instancji stwierdził, iż brak podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wymaga przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, nie ma w związku z tym potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] września 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa materialnego (bez powołania tych przepisów) oraz prawa procesowego, tj. art. 6-11, art. 104 § 2, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi J. R. podniósł m.in., iż przywołane w zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego PSP decyzje administracyjne w sprawach uposażenia, które wydano przed dniem [...] października 2008 r. (w tej dacie została przez Komendanta Głównego PSP wydana decyzja nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Komendanta Rejonowego PSP w [...] z dnia [...] października w sprawie przeniesienia J. R. na stanowisko starszego instruktora ds. kontrolno-rozpoznawczych, co pozwoliło ponownie ustalić wymienionemu m.in. uposażenie za okres od 16 listopada 1993 r. do 31 sierpnia 1996 r.) są decyzjami i wyrokami "stronniczymi i dowolnymi". Bezpodstawne jest twierdzenie organu, iż wnioski skarżącego z maja 2010 r. o ustalenie (...) nie powodują wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej w celu merytorycznego rozpoznania żądań stanowiących przedmiot tych wniosków. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji nadzorczej nie można zatem uznać za zgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Na wstępie należy ponieść, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a. Dlatego też, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w powołanym art. 156 § 1 k.p.a. prawem. Organ nadzorczy nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wskazać trzeba, że podstawą prawną decyzji może być norma prawa materialnego (wyjątkowo - procesowego) ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. Decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej może oznaczać także brak podstawy prawno-procesowej. Ma to miejsce m.in. w tych przypadkach, kiedy organ prowadzący postępowanie nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji, a w takiej właśnie formie to czyni. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż wnioski J. R. złożone Komendantowi Miejskiemu PSP w [...] w maju 2010 r. dotyczą dwóch grup spraw. Jedną z nich stanowi ustalenie skarżącemu w drodze decyzji administracyjnej wysokości świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego, tj. uposażenia i jego składników oraz dodatku służbowego, drugą zaś ustalenie w formie decyzji administracyjnej okresów pełnienia służby, "bezprawnego zawieszenia w czynnościach służbowych" i przydzielenia dodatkowych obowiązków służbowych. O ile wnioski strony dotyczące świadczeń pieniężnych ze stosunku służbowego, co do zasady, stanowią przedmiot rozstrzygany w formie decyzji administracyjnej, to już żądania obejmujące swym zakresem ustalenia, a w istocie potwierdzenia określonych faktów, nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem takiej decyzji. W tym wypadku, właściwym trybem rozpatrzenia wniosków strony jest uproszczony tryb administracyjny określony w rozdziale VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń". W świetle bowiem art. 217 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Skoro zatem wnioski skarżącego złożone Komendantowi Miejskiemu PSP w [...] w dniach 17 - 19 maja 2010 r., z uwagi na ich przedmiot żądania, nie mogły zostać rozpatrzone w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to dokonana przez ten organ odmowa ich uwzględnienia w drodze decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. została dokonana bez podstawy prawnej. To z kolei wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż Komendant Miejski PSP w [...] kierując się ekonomiką postępowania błędnie połączył wszystkie wnioski strony do wspólnego rozpoznania, albowiem ich rozpoznanie wymaga nie tylko zastosowania różnych podstaw prawnych, ale i trybów postępowania administracyjnego. Ponadto zasadnie Komendant Główny PSP stwierdził w zaskarżonej decyzji nadzorczej, że decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowiąca przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, została wydana bez wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Nie wymaga szerszego wyjaśnienia, że przepis art. 104 § 1 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty (patrz wyrok powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Nie stanowi takiej podstawy prawnej też przepis kompetencyjny, a takim właśnie jest art. 11a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym, w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Państwowej Straży Pożarnej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej. W wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 920/06 (publik. LEX nr 344815) wyraził pogląd, iż wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym lecz mają charakter materialnoprawny. Przyznanie stronie prawa lub odmowa jego przyznania, jak też nałożenie na stronę określonego obowiązku wymaga bezwzględnie oparcia w przepisach prawa materialnego, albowiem organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Odmowa uwzględnienia wniosków strony dotyczących uposażenia i dodatku do uposażenia, wymaga wykazania, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, wniosek strony jest niezasadny. Tymczasem decyzja objęta kontrolą nadzorczą, w części dotyczącej odmowy ustalenia uposażenia i dodatku służbowego, zawiera jedynie uzasadnienie faktyczne, ze wskazaniem, iż w licznych postępowaniach administracyjnych i sądowo-administracyjnych świadczenia, o które występuje strona, zostały już prawidłowo ustalone. To z kolei uprawnia do stwierdzenia, że Komendant Miejski PSP w [...] nie analizował wniosków strony pod kątem obowiązujących przepisów prawa materialnego, co naraża organ na zarzut, jeśli nie wydania decyzji bez podstawy prawnej, to na pewno, wobec nie wskazania przepisów stanowiących oparcie rozstrzygnięcia, na zarzut naruszenia przepisów art. 107 k.p.a. Biorąc jednak pod uwagę, iż decyzja Komendanta Miejskiego PSP w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. kompleksowo rozstrzyga o odmowie uwzględnienia wszystkich wniosków skarżącego, Komendant Główny PSP zasadnie uznał, iż należy stwierdzić jej nieważność w całości. Stwierdzić także należy, iż nadzorczy organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Komendanta PSP z dnia [...] sierpnia 2010 r., albowiem organ ten, pomimo wskazanych powyżej wad prawnych, błędnie przyjął, bez głębszej analizy sprawy i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, że objęta kontrolą nadzorczą decyzja jest wolna od kwalifikowanych wad prawnych. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, iż Komendant Główny PSP błędnie przyjął, iż wnioski skarżącego z maja 2010 r. nie wszczynają postępowania administracyjnego, albowiem dotyczą one spraw kadrowych już rozstrzygniętych zarówno decyzjami administracyjnymi, jak też zaświadczeniami. Twierdzenie organu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 61. k.p.a., iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie skierowane do organu administracji publicznej wszczyna ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne jeżeli dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, tj. jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej, a sprawa uposażenia i dodatków do uposażenia do takich należy. W przypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (patrz - wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, LEX nr 266429). Analogicznie w przypadku postępowania uproszczonego o wydanie zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie strony, bądź odmawia postanowieniem na podstawie art. 219 k.p.a. Zatem wniosek strony, zasadny czy, też nie, wszczyna postępowanie jurysdykcyjne lub uproszczone o wydanie zaświadczenia. Okoliczności takie jak uprzednie rozpatrzenie decyzją ostateczną sprawy tożsamej z żądaniem zawartym w kolejnym wniosku strony, czy związanie oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Sądu, w zależności od okoliczności sprawy, będą stanowiły podstawę do umorzenia postępowania wszczętego z wniosku strony, bądź wydania decyzji (analogicznie postanowienie w sprawie zaświadczenia) odmownej dla strony. Powyższe stwierdzenia jednakże nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.