IV SA/Wa 1384/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 7 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( DZ. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 60 ust.1 w zw. z art. 53 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 1 i § 5, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił postanowienie [...] Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w części warunku "przeprowadzenia badań hydrogeologicznych ww. terenu", w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, iż organ pierwszej instancji uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie galerii fotograficznej o jednej kondygnacji nadziemnej i trzech kondygnacjach podziemnych, na działce nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W., pod warunkiem przeprowadzenia badań hydrogeologicznych ww. terenu. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w zabytkowym obszarze " W." uznanym za Pomnik Historii zarządzeniem Prezydenta RP z dnia [...] września 1994 r., zatem ocena konserwatorska zamierzenia zależy od zharmonizowania zabudowy nowej z sąsiednią zabudową historyczną oraz poszanowania istniejących wartości przestrzenno - architektonicznych. Organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko pierwszej instancji, iż zakres planowanych działań inwestycyjnych jest dopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia, gdyż dostosuje się do charakterystycznych cech tego fragmentu obszaru Pomnika Historii. Planowana inwestycja spełnia wymogi ochrony konserwatorskiej wartości zabytkowych omawianego terenu, nie spowoduje naruszenia historycznego sposobu zagospodarowania terenu, nie wpłynie na walory przestrzenno-krajobrazowe zabytku, nie będzie stanowiło niekorzystnej dominanty w otoczeniu zachowanych historycznych obiektów. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki wskazanej we wniosku, załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wynika, iż założeniem proponowanego przedsięwzięcia jest wykorzystanie istniejącego ukształtowania terenu w celu zminimalizowania wizualnego zakłócenia przestrzeni, w związku z tym na działce nie będzie widoczna żadna budowla, ponieważ planowana inwestycja poza wejściem do budynku oraz wyjściami ewakuacyjnymi i technicznymi realizowana będzie w całości na podziemnych kondygnacjach. Planowana inwestycja nie będzie mogła, w myśl warunków określonych w decyzji, przesłaniać widoku skarpy, zaś ma się płynnie wkomponowywać w eksponowany krajobraz terenu, posiadać wysokie walory architektoniczne i wysoki standard materiałów wykończeniowych. Minister stwierdził, iż wbrew zarzutom skarżącej, budowa obiektu o jednej kondygnacji nadziemnej nie zakłóci widoku na zlokalizowane w sąsiedztwie budynki, takie jak: D. przy ul. [...], zespół kamienic przy ul. [...], zespół parkowo-ogrodowy N.. Fakt objęcia ochroną konserwatorską tego obszaru nie oznacza całkowitego zakazu jakichkolwiek jego przekształceń, o ile działanie takie dokonywane jest z zachowaniem ukształtowania przestrzeni, parcelacji oraz skali istniejącej zabudowy tak , jak tego wymaga charakter i wartość obszaru. Sposób realizacji na obszarze zabytkowym musi być podporządkowany ograniczeniom swobody projektowania zgodnie z przyjętymi rygorami konserwatorskimi. Projekt decyzji zawiera zapis, iż urządzenia techniczne nie mogą wystawać ponad gabaryty nadziemnych elementów planowanej inwestycji - wejścia do budynku oraz wyjścia ewakuacyjnego. Organ podkreślił, iż niezrozumiały jest zarzut skarżącej o sprzeczności tego zamierzenia z historycznym zagospodarowaniem terenu, skoro w jego sąsiedztwie, na terenie S., posiada dwa budynki apartamentowe, ośmio i dziewięciokondygnacyjne z kondygnacją podziemną. Powołanie się przez skarżącą na ustalenia ogólnego planu miejscowego W. oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. nie ma znaczenia w tej sprawie, bowiem plan zagospodarowania dla tego terenu nie obowiązuje, a studium nie jest aktem prawa miejscowego. Organ stwierdził, iż wbrew zarzutom skargi, analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, w sposób bowiem logiczny i przekonujący wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie, wyważył interes społeczny i słuszny interes strony. Organ ten, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, wziął pod uwagę wpływ zamierzonej inwestycji na układ przestrzenny chronionego obszaru miasta w odniesieniu do istniejącej sąsiedniej zabudowy. Ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji nie budzą wątpliwości, a wydane rozstrzygnięcie nie ma cech dowolności. Natomiast dokonana przez organ pierwszej instancji analiza oddziaływania prac budowlanych na stan S. i ryzyka wystąpienia procesów osuwiskowych lub erozyjnych nie należy do właściwości rzeczowej organów ochrony zabytków, gdyż nie dotyczy aspektów konserwatorskich. Wobec tego zawarty w postanowieniu pierwszej instancji warunek "przeprowadzenia badań hydrogeologicznych" należało, zdaniem Ministra, uchylić. Kwestia ta należy bowiem do organów administracji architektoniczno-budowlanej i będzie podlegała badaniu na etapie pozwolenia na budowę. Skarżąca w zażaleniu nie wskazała jakie konieczne dowody organ pierwszej instancji pominął i jakie dodatkowe analizy powinien przeprowadzić. Według art. 106 § 1 kpa organ uzgadniający może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co oznacza, że nie w każdym przypadku uzgadniania warunków zabudowy organ ochrony zabytków, obowiązany jest do jego przeprowadzenia. Organ konserwatorski, powołany do ochrony zabytków, dysponuje bowiem wiedzą merytoryczną i może samodzielnie dokonywać rozstrzygnięć w tym zakresie, co znalazło wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konstatacji Minister stwierdził, iż powyższe względy, stanowiące merytoryczne kryterium rozstrzygnięcia organów służby ochrony zabytków, przemawiają za utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia [...] Konserwatora Zabytków. Obszerną skargę na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik H. Sp. z o.o. z siedzibą w W., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami: 1)art. 4 ust.1, 2, 3, i 6 poprzez uchylenie warunku dotyczącego przeprowadzenia badań hydrogeologicznych oraz nieuwzględnienie wymagań prawnych umożliwiających trwałe zachowanie historycznych wartości Pomnika historii oraz okolicznych zabytków wpisanych do rejestru zabytków, a także utrzymanie ich dotychczasowego charakteru i stanu zachowania. Działania organu narażają pobliskie zabytki, objęte ochroną prawną, na zagrożenia wynikające z realizacji przedmiotowej inwestycji; 2) art. 6 ust.1 pkt 1 lit. a, b, c i g poprzez brak zapewnienia należytej ochrony i opieki obiektom wpisanym do rejestru zabytków i wchodzących w skład obszaru chronionego Pomnika historii, na które składają się m.in. krajobraz kulturowy w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy, układ urbanistyczny i zespół budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 12 i 13 ustawy oraz dzieła architektoniczne i budowlane wraz z parkiem i innymi formami zaprojektowanej zieleni; 3)art. 19 ust.1 pkt 1 ww. ustawy w zw. z art. 4 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zmarginalizowanie kwestii ochrony zabytków, w tym szczególności zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 4)art. 31 poprzez brak określenia w postanowieniu zakresu badań archeologicznych niezbędnych w celu ochrony zabytków i obszaru chronionego; 5) § 2 zarządzenia Prezydenta RP z dnia 8 września 1994r. w sprawie uznawania za pomnik historii ( M.P. Nr 50, poz. 423) uznającego za pomnik historii "W." poprzez błędną interpretację przepisu i zmarginalizowanie w postanowieniu wartości historycznych, artystycznych i autentyczności historycznego układu urbanistycznego oraz wartości niematerialnych, w tym bogactwa rozwiązań architektonicznych i sztuki ogrodowej. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 kpa poprzez niedostateczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału, w szczególności: brak rozpoznania planowanej inwestycji od ul. [...] planowanej jako bryła o wys. aż 5 m i mylną ocenę tej konstrukcji jako podziemnej, w całości pokrytej trawą, co w efekcie uniemożliwiało ocenę wpływu tej inwestycji na otoczenie, brak jednoznacznego określenia wpływu inwestycji na zlokalizowane w bliskim sąsiedztwie obiekty, pozostające pod ochroną konserwatora zabytków, brak badania wpływu projektowanego obiektu na stabilność S., w tym analizy uwarunkowań naturalnych związanych z oddziaływaniem prac budowlanych na stan S. oraz ryzyka wystąpienia procesów osuwiskowych lub erozyjnych, * brak niezbędnych zaleceń dotyczących przeprowadzenia oceny archeologicznej w związku z terenem objętym ochrona konserwatorską, * brak zbadania i uwzględnienia zagrożeń wynikających ze wzrostu natężenia ruchu samochodowego oraz tarasowania chodników i terenów zielonych przez parkujące samochody. Zdaniem pełnomocnika Minister utrzymując w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków oparł się na niepełnym stanie faktycznym oraz błędnym założeniu, że inwestycja nie wpłynie na teren objęty ochroną prawną. Pełnomocnik wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) rola sądu sprowadza się do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dacie jego wydania. Należy też wskazać, iż zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany granicami skargi, powołaną podstawą, co oznacza, iż sąd z urzędu bierze pod rozwagę również argumenty nie podniesione w skardze. Kwestionowane przez skarżącą Spółkę orzeczenia organów konserwatorskich wydano na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.), zgodnie z którym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Teren planowanej inwestycji należy do obszarów objętych ochroną konserwatorską, albowiem znajduje się na obszarze "W.", uznanym za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta RP z dnia [...] września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii ( M.P. Nr [...], poz. [...]). Jak słusznie stwierdził Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uzgodnienie z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej projektu decyzji o warunkach zabudowy ma uznaniowy charakter. To zaś oznacza, iż uznanie to może być zakwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszające przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten jest poddany kontroli sądu administracyjnego, a także spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. W ocenie Sądu organy obu instancji nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowody wskazuje, iż organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę, a zatem wypełniły nałożone na nie obowiązki w szczególności wynikające z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., tym samym ocena sformułowana w uzasadnieniach rozstrzygnięć obu organów w ramach uznania administracyjnego, nie nosi cech dowolności. Należy podkreślić, że właściwe organy w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny w zakresie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego, dla którego wydawana jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy czy nie nastąpiło w tym zakresie naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ uzgadniający działa, opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Jest to organ dysponujący odpowiednią wiedzą merytoryczną, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego - którą jest w tym przypadku ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy przy tym zaznaczyć, że postanowienie uzgadniające warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji nie oznacza uzgodnienia poszczególnych rozwiązań budowlanych i technicznych, natomiast ma na celu uniknięcie kolizji interesów podmiotów uczestniczących w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Organy uzgadniające obu instancji uznały, iż planowana inwestycja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia ochrony zabytków i nie wpłynie negatywnie na walory architektoniczne, przyrodnicze oraz krajobrazowe dla otoczenia. Inwestycja wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, polegająca na realizacji budynku - galerii fotograficznej o trzech kondygnacjach podziemnych i jednej nadziemnej ze względu na wielkość, neutralną formę oraz utrzymanie istniejącego pokrycia trawiastego nie zakłóci odbioru wizualnego istniejącej przestrzeni i będzie harmonijnie wpisywała się w otaczający zespół budowlany. Projekt zagospodarowania terenu zakłada wykonanie dachu galerii w konstrukcji żelbetowej, pokryty trawą, z liniowymi świetlikami na poziomie trawnika, co pozwoli na zachowanie spójności z okalającymi go terenami zielonymi i zminimalizowanie wizualnego zakłócenia przestrzeni. Powyżej poziomu terenu znajdzie się obiekt parterowy ( wejście do galerii ), który ze względu na parametry oraz warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie wpłynie negatywnie na otoczenie obszaru uznanego za pomnik historii. Organ naczelny wskazał, że na terenie tym nie tylko znajdują się obiekty zabytkowe, ale również obiekty obecnej architektury, w tym dwa budynki apartamentowe skarżącej Spółki. Podzielić należy stanowisko Ministra, że kwestie związane z nałożeniem na inwestora obowiązku wykonania badań hydrogeologicznych na terenie objętym wnioskiem nie należą kompetencji organów konserwatorskich, a do organów architektoniczno - urbanistycznych i mogą być rozważane na etapie pozwolenia na budowę. Także sugerowana przez skarżącą konieczność przeprowadzenia na tym terenie badań archeologicznych, kwestia zagrożeń wynikających z prowadzenia głębokich wykopów, zagadnienie ochrony S., a także kwestie dotyczące wzrostu ruchu drogowego nie podlegają rozpatrywaniu na etapie decyzji o warunkach zabudowy, lecz w kolejnych etapach procesu inwestycyjnego i porealizacyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.