VII SA/Wa 2190/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 1980 r. Nr 9, poz.26, ze zm.) dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 2 grudnia 1999 r., zatwierdził projekt budowlany i wydał T. L. pozwolenie na budowę pasów włączenia do stacji paliw w m. S. w obrębie km 65+000 z drogi krajowej nr [...] Granica Państwa –O.-O. wraz z robotami towarzyszącymi gm. D. Organ odstąpił od uzasadnienia ponieważ wniosek inwestora uwzględniono w całości. W dniu 7 grudnia 2009 r. (data nadanie w urzędzie pocztowym) T. L. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] na podstawie art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, przedstawił uzgodnienie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., znak: [...], wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ dodał, że weryfikowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Powyższa decyzja nie jest również dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji jako niedotkniętej żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów dotyczących udzielenia prywatnemu inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych ww. decyzją Wojewody [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przepisy obowiązujące w dniu 9 grudnia 1999 r. nie wyłączały takiej możliwości. Powoływany przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności art. 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., nr 14, poz. 60 ze zm.) został z dniem 1 stycznia 1999 r. uchylony i nie mógł znaleźć zastosowania w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody. Ponadto, zgodnie z art. 16 ustawy o drogach publicznych obowiązującego w chwili wydania weryfikowanej decyzji, realizacja oraz koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją niedrogową, należały do inwestora tego przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie budowa pasów włączenia była spowodowana inwestycją niedrogową - stacją paliw. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył T. Ł. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...]utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożył T. Ł. Decyzji zarzucił naruszenie art. 156 kpa poprzez błędną wykładnie i uznanie, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Ponadto zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przepisy art. 26, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust 4 i art. 36 Prawa budowlanego nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji Wojewody [...] i nałożenie na prywatnego inwestora obowiązku budowy drogi krajowej, który zgodnie z art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych spoczywał na zarządcy drogi. Skarżący nie zgodził się z interpretacją art. 16 ustawy o drogach publicznych przyjętą przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż nałożenie na prywatnego inwestora obowiązku budowy drogi krajowej jest możliwe tylko w przypadku konieczności budowy lub modernizacji drogi i stanowi następstwo prowadzonej inwestycji. Ponadto powinno być poprzedzone badaniem czy użytkowanie drogi wiąże się z potrzebami wnioskodawcy i planowaną przez niego inwestycją. W sprawie brak było tego typu ustaleń. W ocenie skarżącego decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności doprowadziła do nałożenia wbrew powszechnie obowiązującym przepisom prawa obowiązku budowy drogi krajowej na prywatnego inwestora, pomimo, iż nie zaistniały przesłanki określone w art. 16 ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że zgodnie z art. 15 ww. ustawy podmioty prowadzące działalność gospodarczą są obowiązane do udziału w kosztach budowy, modernizacji oraz utrzymania dróg, jeżeli użytkowanie tych dróg jest związane bezpośrednio z potrzebami tych podmiotów, natomiast art. 16 stanowił, że realizacja oraz koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją drogową należą do inwestora tego przedsięwzięcia. Podniósł ponadto, że decyzja Wojewody [...] rodzi negatywne skutki ekonomiczne w stosunku do skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1074 ze zm. (dalej: kpa). Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] jest zgodna z prawem, ponieważ weryfikowana w trybie nadzorczym decyzja Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Powyższą decyzją Wojewoda [...] zatwierdził, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – aktualnie t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm. (dalej: Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 kpa, projekt budowlany i wydał T. L. pozwolenie na budowę pasów włączenia do stacji paliw w m. S. w obrębie km 65+000 z drogi krajowej nr 51 Granica Państwa –O.-O. wraz z robotami towarzyszącymi gm. D. Decyzja zatem odpowiadała w całości wnioskowi T. Ł., który wniósł o budowę pasów włączenia do stacji paliw w m. S. w obrębie km. 65+000,00 z drogi krajowej Nr [...] (vide wniosek z dnia 2 grudnia 1999 r.). Wniosek ten został złożony w okresie ważności decyzji Burmistrza D. z dnia [...] lutego 1998 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie: w I etapie – motelu, restauracji, budynków socjalnych, budynku handlowo-usługowego, w II etapie: stacji paliw i parkingów, a zatwierdzony projekt budowlany był zgodny z warunkami zawartymi w tej decyzji. Do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz wszystkie opinie i uzgodnienia wymagane obowiązującymi przepisami, w szczególności w projekcie uwzględniono uwagi i sugestie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w O. (vide m. in. pkt 3.2. opisu technicznego projektu: "Geometria pozioma", str. 6 projektu budowlanego). W rezultacie Wojewoda [...] miał podstawy do wydania decyzji zatwierdzając przedstawiony projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się istnienia kwalifikowanych wad powodujących, że decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...] jest nieważna. Odnosząc się do podstawowego i obszernie opisanego zarzutu skargi wskazującego na wydanie ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr - [...] z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa należy wskazać, iż wniosek inwestora dotyczył budowy pasów włączenia do stacji paliw w m. S. w obrębie km 65+000 z drogi krajowej nr [...] Granica Państwa –O.-O. Z opisu technicznego zawartego w projekcie wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa pasa z drogi krajowej nr [...] Granica Państwa-O. w obrębie km. 65+000 i dróg wewnętrznych stacji paliw w m. S. Zakres inwestycji obejmuje poszerzenie drogi nr [...] na odcinku o długości 382,0 m. i budowę dróg wewnętrznych (placów) o łącznej powierzchni 7250 m2. Teren, na którym planowano inwestycję w postaci budowy stacji paliw z serwisem przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] Granica Państwa –O. W rezultacie nie ulega najmniejszych wątpliwości, że projektowana budowa związana była ściśle z całym zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą, które nie miały charakteru drogowego. Zamierzenie to było bezspornie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej skarżącego i nie mogło być uznane za inwestycję drogową. Projektowana budowa służyła bowiem wyłącznie obsłudze wspomnianej inwestycji w postaci budowy stacji paliw i konieczności jej podłączenia do drogi krajowej nr [...] Granica Państwa-O. w obrębie km. 65+000. Zgodnie z treścią art. 16 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 grudnia 1999 r. tj. w dacie wydania decyzji Wojewody [...] realizacja oraz koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją niedrogową, należały do inwestora tego przedsięwzięcia. Przepis ten stanowił samodzielną podstawę do uwzględnienia możliwości realizacji inwestycji w obrębie pasa drogi publicznej przez prywatnego inwestora, odrębną od art. 15 powołanej ustawy. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego w przedmiotowym przypadku organ nie był uprawniony jedynie do ustalenia udziału w kosztach budowy, modernizacji oraz utrzymania drogi po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy i w jakim zakresie użytkowanie drogi jest związane bezpośrednio z potrzebami podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą – w tym przypadku inwestora. Wystarczającą i nie budzącą w niniejszym przypadku wątpliwości okolicznością do uznania spełnienia przesłanki z art. 16 ustawy o drogach publicznych było stwierdzenie, że inwestor realizuje inwestycję niedrogową, która powoduje konieczność przebudowy odcinka drogi publicznej. Ponadto nie można podzielić argumentu skarżącego wskazującego, że w niniejszej sprawie brak było ustaleń dotyczących zastosowania art. 16 ustawy o drogach publicznych, skoro – jak wskazano wyżej – przepis ten nie stanowił o udziale w kosztach budowy drogi, lecz przewidywał możliwość realizacji inwestycji przez inwestora realizującego przedsięwzięcie o charakterze niedrogowym, a skarżący sam we wniosku o pozwolenie na budowę określił charakter prowadzonej inwestycji i konieczność jej podłączenia do drogi krajowej. W tej sytuacji nie można twierdzić, że organ w sposób władczy i bezprawny nałożył na prywatnego inwestora obowiązek budowy drogi wbrew obowiązkom należącym do zarządcy, a zatem wydał decyzję bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący w niniejszej sprawie niezasadnie uzależnił ewentualne zastosowanie art. 16 ustawy o drogach publicznych od ustalenia przesłanek określonym w innym przepisie tj. w art. 15 tej ustawy. Dodatkowo w ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając niniejszą sprawę w sposób prawidłowy podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zdaniem Sądu organ nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Konkludując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], gdyż decyzja ta nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.