I SA/Wa 2239/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Joanna Skiba Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. R. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" w odniesieniu do gruntu stanowiącego obecnie działkę ew. nr [...] położonego w W. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] została objęta w posiadanie przez Gminę W. w dniu [...] kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. W dniu [...] stycznia 1949 r. Rejonowy Urząd Likwidacyjny reprezentujący prawa nieobecnego L. L. - określonego jako właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], złożył wniosek o przyznanie właścicielowi nieruchomości prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [,,,] lipca 1960 r. odmówiono L. S. reprezentowanemu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W., przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Wskazano przy tym, że właściciel nieruchomości nie zgłosił się i nie popiera wniosku złożonego w jego imieniu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Po rozpoznaniu wniosku Z. R. - prawnego następcy b. właścicieli nieruchomości, tj. A. i L. małż. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. sygn. akt [...] stwierdziło nieważność orzeczenia z dnia [...] lipca 1960r. W dniu 6 maja 2003 r. Z. R. ponowiła swój wniosek o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku z dnia [..] stycznia 1949 r. złożonego przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w W. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił Z. R. prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, wskazując w uzasadnieniu, że objęcie przedmiotowego gruntu przez Gminę m. W. nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejscowego m. st. Warszawy, a zatem termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu upłynął w dniu [...] października 1948 r.; zdaniem organu pierwszej instancji Urzędy Likwidacyjne nie mogły reprezentować byłych właścicieli nieruchomości, ani składać skutecznego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Po rozpatrzeniu odwołania Z. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2008 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji winien rozważyć, w oparciu między innymi o oświadczenie Z. R. z dnia 31 lipca 2008 r. czy wniosek złożony przez Urząd Likwidacyjny w dniu [...] stycznia 1949 r. jest prawnie skuteczny. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 1949 r. 1 Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w W., Prezydent m. W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości hipotecznej [...] w odniesieniu do gruntu stanowiącego obecnie działkę ew. nr [...], uznając, iż Urzędy Likwidacyjne nie mogły reprezentować byłych właścicieli nieruchomości, ani składać skutecznego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Nie jest zatem możliwe potwierdzenie czynności dokonanych przez te urzędy poza zakresem ich działania w trybie art. 129 kodeksu zobowiązań lub art. 756 kodeksu cywilnego, i wobec powyższego oświadczenia Z. R. z dnia 31 lipca 2008 r. jest bezskuteczne. 3. W uzasadnieniu decyzji, po rozpatrzeniu odwołania Z. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji uznać należy za prawidłowe. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był uprawniony do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W świetle tego przepisu aby uzyskać przewidziane tym przepisem prawo do gruntu nieruchomości warszawskiej, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawo wieczystej dzierżawy. Przepis ten wskazywał właściciela gruntu, następcę prawnego właściciela będącego w posiadaniu gruntu, osobę prawą jego reprezentującą lub użytkownika. Okręgowy Urząd Likwidacyjny był organem państwowym powołanym do wprowadzenia w życie przepisów dotyczących przejmowania nieruchomości przez Skarb Państwa, jednakże nie mógł on skutecznie występować z wnioskiem o przyznanie własności czasowej do gruntu, w imieniu byłych właścicieli gruntów warszawskich, ponieważ takiego uprawnienia nie przyznał mu dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Z art. 7 ust. 2 powołanego dekretu wynika, że ich podstawowym zadaniem było zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd przez władze właściwe ze względu na rodzaj majątku lub odzyskanie posiadania tego majątku przez właściciela. Z § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych, w sprawie organizacji i zakresie uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 64, poz. 360) wynika, że działania urzędów likwidacyjnych były związane z zabezpieczeniem i zachowaniem majątków. Dotyczyły majątków opuszczonych i poniemieckich, które miały być przekazane w zarząd władzom, instytucjom lub osobom wymienionym w ust. 1 i 2 art. 12 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Do czasu tego przekazania urzędy likwidacyjne były obowiązane podjąć działania związane z zabezpieczeniem i zachowaniem substancji tych majątków. Urzędy Likwidacyjne nie zostały upoważnione do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich (por. wyrok NSA zadnia 30 sierpnia 2000 r. I SA 1236/00 (LEX nr 54184). Zatem złożenie przez ten Urząd wniosku nie mogło wywołać skutków prawnych w zakresie przyznania uprawnień rzeczowych do tych gruntów, o jakich mowa w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2000 r. IV SA 1620/00). W wyroku z dnia 15 marca 2005 r. OSK 8/04 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że: "1.Grunty [...] nie mogły być traktowane jako mienie opuszczone (porzucone), a tym samym do gruntów tych nie miały zastosowania przepisy określające funkcjonowanie urzędów likwidacyjnych. 2. Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był co do zasady podmiotem właściwym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. 3. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego podmiotu nieuprawnionego nie powinien doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, tak pozytywnego, jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania." Występowanie w charakterze pełnomocnika procesowego osoby, która nie może być pełnomocnikiem, oznacza brak należytego umocowania, powodujący nieważność postępowania. Osoba, której ustawa nie przyznaje zdolności postulacyjnej, nie może być dopuszczona do działania na jakimkolwiek etapie postępowania, a przeszkody tej nie może usunąć wola strony. Braku zdolności postulacyjnej, nie da się w odróżnieniu od braku pełnomocnictwa "uzupełnić", gdyż nie jest to brak przejściowy, usuwalny, a tym samym nie może dojść do zatwierdzenia wcześniejszych czynności "pełnomocnika" (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r. III CZP 154/07). Wprawdzie do okręgowych urzędów likwidacyjnych nie należało składanie wniosków w imieniu byłych właścicieli gruntów [...], jednakże nie można uznać, iż niedopuszczalne było rozpoznanie takiego wniosku w każdym przypadku. Istniała bowiem możliwość złożenia przez Urząd Likwidacyjny wniosku w stosownym terminie w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą lub w porozumieniu z nimi. W niniejszej sprawie, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., takie okoliczności nie wystąpiły. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło również, iż nie można również podzielić stanowiska strony skarżącej, że do dnia dzisiejszego nie nastąpiło objęcie w posiadanie przez Gminę nieruchomości położonej przy ul. [...], wobec czego wnioski z 1949 i 2003 r. winny być rozpoznane i brak jest podstaw do umorzenia postępowania. W uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie OPK 32/99 stwierdził, że "Warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę W. było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). ONSA 2000/4/142, Wokanda 2000/9/36, Prok.i Pr.-wkł. 2000/10/54. Przepis § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), ma następujące brzmienie: "Obejmowanie w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nieobjętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. RP Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego W., podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie". Z kolei § 3 rozporządzenia stanowi, iż "Grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie". Analiza tych unormowań musi być dokonywana w zestawieniu z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej dekretem, a w szczególności art. 4 i 7 ust. 1. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu czynności "objęcia w posiadanie gruntu" przez gminę nadał takie znaczenie prawne, iż od dnia objęcia w posiadanie gruntu należy liczyć początek terminu na zgłoszenie wniosku o przyznanie własności czasowej. Skoro tak, to prawne pojęcie "objęcia w posiadanie gruntów" należy łączyć z określoną datą, którą powinno określić rozporządzenie wydane na podstawie art. 4 dekretu. Według tego przepisu rozporządzenie ustala termin i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m. W. gruntów określonych w art. 1 dekretu. W określonym trybie Zarząd Miejski miał obowiązek podania do publicznej wiadomości o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie, dokonując ogłoszeń o tym w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, w poczytnym piśmie codziennym oraz przez rozplakatowanie. Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę jednak nie wiąże się ze wszystkimi czynnościami, o których mowa w § 1 rozporządzenia, występującymi łącznie. Skutek taki bowiem został określony w § 3 rozporządzenia, który wprost stanowi, że grunty uważa się za objęte w posiadanie "z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego". Oznacza to, że prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w tym organie. Tym samym z dokonaniem ogłoszeń w poczytnym piśmie codziennym oraz rozplakatowaniem rozporządzenie nie łączy w istocie żadnych skutków prawnych. Niezależnie zatem od tego, czy dokonano, czy też nie dokonano takich ogłoszeń (w poczytnym piśmie i przez rozplakatowanie), decydujące znaczenie ma ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, jak stanowi § 3 rozporządzenia. Jednoznaczne sformułowanie § 3 rozporządzenia nie daje podstaw do wnioskowania, iż nie nastąpiło prawnie skuteczne objęcie gruntu w posiadanie przez gminę z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie, tylko z tej przyczyny, że brak jest dowodu, iż ogłoszenie było zamieszczone także w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie, albo że ogłoszeń w tej formie nie dokonano. Skoro Dziennik Urzędowy nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, w którym ogłoszono o objęciu gruntu położonego przy ul. [...], ukazał się w dniu [...] kwietnia 1948 r., zatem z tym dniem nastąpiło objęcie tego gruntu przez Gminę m. W., wobec czego termin do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej minął [...] października 1948 r. Zatem brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości położonej w W., albowiem wniosek nie został złożony w określonym przez dekret terminie. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. R.; zarzucając naruszenie : 1) naruszenie art. 2 w związku z art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 756 kc poprzez negowanie uprawnień Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego lub konkretnej osoby fizycznej będącej pracownikiem OUL do wystąpienia w charakterze negotiorum gestora z wnioskiem dekretowym w imieniu byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...], mimo iż czynność ta została przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej uznana za prawidłową i w pełni skuteczną, a wnioskodawczyni zatwierdziła czynności negotiorum gestora, a zatem zgodnie z art. 756 kc nadała tym czynnościom charakter zlecenia, a w konsekwencji pełnomocnictwa; 2) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 kpa i art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz w związku z art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341) poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodnie z akceptowaną w orzecznictwie tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP — zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącej (art. 7 kpa) odmówienie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Z. R. ze względu na fakt, iż zdaniem organu, działanie Urzędu Likwidacyjnego nie było poparte aprobatą byłego właściciela gruntu, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli takie jak prawo własności, a zatem ewentualne milczące popieranie wniosku dekretowego przez spadkobiercę dawnego właściciela nieruchomości dekretowej, a potem oficjalne i pisemne potwierdzenie tej czynności, powinno być uznane za aprobatę działania OUL (art. 756 k.c.) zgodnego z interesami tego właściciela, a nie za brak akceptacji, w szczególności jeśli organ zaniechał zadośćuczynieniu obowiązkowi wyznaczenia zastępcy dla osoby nieobecnej (art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym); 3) naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej "dekret warszawski") w związku z art. 11 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341) w zw. z art. 756 kc, (przedtem art. 120 k.z.) poprzez odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Z. R., podczas gdy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez "osobę reprezentującą prawa dotychczasowego właściciela gruntu" w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, tj. Okręgowy Urząd Likwidacyjny lub konkretną osobę fizyczną będącą pracownikiem OUL, którego działanie jako negotiorum gestora potwierdziła następczyni prawna dawnego właściciela nieruchomości, oświadczeniem z dnia 31 lipca 2008 r. Z. R., a zatem którego działanie powinno być traktowane jak działanie pełnomocnika (a to zgodnie z art. 756 kc, a poprzednio art. 120 kodeksu zobowiązań); 4) naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a to pominięcie okoliczności, iż w niniejszej sprawie Urząd Likwidacyjny lub konkretna osoba fizyczna będąca pracownikiem OUL działała w imieniu i na rzecz byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...], jako ich pełnomocnik (negotiorum gestor) prawidłowo umocowany zgodnie z art. 756 k.c. i art. 120 kodeksu zobowiązań, działający chwilowo "bez zlecenia"; 5) naruszenie art. 6 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa i art. 7 kpa poprzez niezastosowanie zasady, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę biorąc pod uwagę słuszny interes strony i stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, tj. w szczególności przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania decyzji (art. 6 k.p.a.), a to poprzez nieuwzględnienie, iż w dniu wydania skarżonej decyzji złożenie wniosku dekretowego zostało potwierdzone ze skutkiem ex tunc przez Z. R., a więc nieprawidłowo organ ustalił, iż "Urząd Likwidacyjny nie mógł działać w porozumieniu z byłym właścicielem, gdyż dotychczasowy właściciel L. S. zmarł w 1944 roku"; 6) naruszenie art. 80 kpa poprzez niezgodne z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego, a więc dowolne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów ustalenie, iż w niniejszej sprawie wniosek dekretowy złożył Urząd Likwidacyjny, a nie dawny właściciel nieruchomości przy ul. [....] działający przez pełnomocnika (negotiorum gesiora); 7) nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy ustalonej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wskazującej, iż nieuprawnione jest odmawianie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu tylko z tej przyczyny, że wniosek dekretowy pochodził od podmiotu nieuprawnionego, gdyż został złożony przez Urząd Likwidacyjny, lecz konieczne jest zbadanie czy istniała zgoda lub aprobata wyrażona w jakiejkolwiek formie przez byłego właściciela na działanie Urzędu Likwidacyjnego w jego imieniu, a za zgodę taką nie można uznać milczenia byłego właściciela, podczas gdy art. 7 kpa nakazuje organom administracji działać z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, a więc milczenie byłego właściciela powinno zostać uznane za aprobatę działania przez Urząd Likwidacyjny w jego słusznym interesie, a nie za brak takiej aprobaty; 8) naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zwitku z art. 296 § 1 prawa rzeczowego oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 roku (Dz.U. Nr 6, poz. 43) w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. W. poprzez przyjęcie, że nieruchomość przy ul. [...] została objęta w posiadanie przez gminę W. z dniem [...] kwietnia 1948 roku, podczas gdy oznaczenie w Dzienniku Urzędowym terenów rzekomo obejmowanych w posiadanie przez gminę było skrajnie nieczytelne, a więc nie mogło być uważane za objęcie w posiadanie w rozumieniu w/w przepisów, a zatem 6-miesięczyn termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął się; 9) naruszenie art. 296 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu, z którego wynika, że rozporządzenie wykonawcze z 1946 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 112), jak i późniejsze rozporządzenie wykonawcze z 27.01.1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43) do dekretu o gruntach warszawskich - w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów — zostało wydane z rażącym przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i sprzecznie z ustawową definicją "posiadania" określoną w art. 296 § 1 - Prawa rzeczowego, według której "posiadanie" oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą jak właściciel, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. I OSK 679/08 – - wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [....] kwietnia 2010 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" w odniesieniu do gruntu stanowiącego obecnie działkę ew. nr [...]. Sąd skargi uwzględnić nie mógł. 3. Podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Należy w tym miejscu podkreślić, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego - w niniejszej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - nie może być ograniczona tylko do przepisów kpa, tj. art. 127 § 2 kpa oraz przepisów kompetencyjnych, jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ drugiej instancji nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 414 i nast.). Nie wskazując jako podstawy prawnej również odpowiednich przepisów prawa administracyjnego materialnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło tym samym art. 107 § 1 i 3 kpa. 4. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Przepis stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Aby zatem gmina mogła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej uwzględnić, należało zrealizować obie przesłanki określone w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - wniosek powinien zostać zgłoszony przez osoby w tym przepisie wymienione, i w terminie tam określonym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę m. W. nastąpiło z dniem [...] kwietnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, a zatem, zakreślony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. termin 6 miesięczny do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] - upłynął z dniem [...] października 1948 r. Z akt administracyjnych sprawy, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że 1 Rejonowy Urząd Likwidacyjny w W. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] - w dniu 21 stycznia 1949 r., a zatem po upływie terminu przewidzianego dla dotychczasowego właściciela gruntu, prawnych następców właściciela, będących w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące lub użytkownicy gruntów oddanych na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - określonego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. 5. W tej sytuacji, skoro wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony po upływie terminu określonego w dekrecie, to nie jest konieczne, zdaniem Sądu, badanie, w świetle obowiązujących w dacie składania wniosku dekretowego, uprawnień Urzędu Likwidacyjnego do składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do gruntów [...] na rzecz właściciela nieruchomości będącego osobą fizyczną. Badając bowiem spełnienie drugiej przesłanki wynikającej z dekretu [...] - czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] został złożony przez osobę uprawnioną, należałoby wziąć pod uwagę, oprócz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., również art. 1 i 8 tego dekretu. Art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, określał cel tej regulacji: "W celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze m. W. przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy W." Art. 1 dekretu stanowił, że na własność gminy m. W. przechodzą tylko tereny, ale nie budynki. Budynki zaś, jak stanowił art. 8 dekretu, przechodziły na własność gminy - jedynie w razie nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Z prostego zestawienia tych dwóch przepisów wynika, że tylko w razie nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu, budynki przechodziły na własność gminy W., która mogła w ten sposób dokonywać racjonalnego odbudowywania stolicy. Z przepisów tych wynika również, że jeżeli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu został rozstrzygnięty dla właściciela pozytywnie przez przyznanie mu prawa wieczystej dzierżawy - budynki na gruncie nie przechodziły na własność gminy m. W.; jeżeli zaś wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy nie został złożony w terminie lub złożony nie został rozpoznany - budynki nie przechodziły na własność gminy W., co mogło mieć wpływ na "racjonalne przeprowadzenie odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy". 6. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.