II GSK 1649/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt VI SAB/Wa 58/10 w sprawie ze skargi S. C. S.A. w W. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie włączenia dokumentów do akt administracyjnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 marca 2011 r. o sygnaturze VI SAB/Wa 58/10 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę S. C. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie włączenia dokumentów do akt administracyjnych. Nakazano także skarżącej zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Sąd I instancji stwierdził niedopuszczalność skargi na bezczynność organu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Chodzi o jej przedwczesność złożenia, gdyż nie spełniono obligatoryjnego warunku uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 2 powyższej ustawy. Należało uprzednio wykorzystać środek, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 k.p.a. A więc złożyć zażalenie do organu sprawującego nadzór nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego, którym jest Prezes Rady Ministrów na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 157, poz. 1119 ze zm.), jako odpowiednim organem nadrzędnym. Skierowanie w rozpatrywanej sprawie pisma z 9 lipca 2010 r. do Komisji Nadzoru Finansowego o usunięcie naruszenia prawa, jako niewłaściwego organu, wymogu tego nie spełnia. W ocenie Sądu I instancji przepis art. 35–37 § 1 k.p.a. określa, kto jest właściwy do rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w wymaganym terminie. Właściwym jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 17 k.p.a.). Według pkt 3: w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są to odpowiednie organy nadzoru lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii w sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie – czy w niniejszej sprawie Komisja Nadzoru Finansowego jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a. Norma ta przewiduje, że m.in. ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o ministrach – rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Skoro art. 11 ustawy o nadzorze finansowym odsyła do norm art. 127 § 3 k.p.a. na zasadzie "odpowiedniego" stosowania, to należało podzielić pogląd wyrażony w wyroku z 10 listopada 2009 r. sygn. VI SA/Wa 1092/09 i uznać, że nie traktuje on w systemie prawa polskiego Komisji Nadzoru Finansowego jako "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a. Argumenty powyższe wskazywały za formalnymi przeszkodami do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie w całości złożyła Komisja Nadzoru Finansowego w W.. Zarzuciła naruszenie prawa procesowego jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej. Powołując się na naruszenie prawa procesowego, zarzuciła naruszenie art. 5 § 2 pkt 4, 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), art. 52 § 1, 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a także art. 11 ust. 5 i 6 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 157, poz. 1119 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że nieuprawnione jest przyjęcie odrzucenia skargi z uwagi na jej niedopuszczalność z innych przyczyn. Chodzi o brak wyczerpania środka zaskarżenia. Błędne jest przyjęcie, że w sprawie organem wyższego stopnia do rozpatrzenia zażalenia jest Prezes Rady Ministrów. Uznanie, że Komisja Nadzoru Finansowego nie może być traktowana jako "minister" w rozumieniu k.p.a. jest niewłaściwe. Przyjęcie, że art. 11 ust. 5 i 6 ustawy wyżej cytowanej o nadzorze nad rynkiem finansowym umiejscowił skarżącą poza system organów administracji publicznej spełniających kryteria kwalifikacji jako "minister" narusza przepisy. Podobnie jak brak stosowania przed tym organem przepisów k.p.a. dotyczących "ministra". Ocena Sądu godzi w autonomię i niezależność tego organu a także skład tego organu. Sprawowane formy nadzoru przez Prezesa Rady Ministrów mają jedynie charakter organizacyjny. Błędnie zatem przyjęto, że w sprawie należało skierować zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. zamiast wezwać organ nadzoru do usunięcia naruszenia prawa. Z przyczyn powyższych skarga jest zasadna a wyrok Sądu I instancji wadliwy. Spółka Akcyjna S. C. z siedzibą w W. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddane zostało postanowienie Sądu I instancji, odrzucające skargę Spółki na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu administracyjnym. Sąd stanął na stanowisku, że Prezes Rady Ministrów jest organem wyższego stopnia w stosunku do KNF i w związku z tym skuteczne wniesienie skargi na bezczynność KNF może nastąpić jedynie po rozpoznaniu przez Prezesa Rady Ministrów zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej prezentuje zaś pogląd, że Komisja Nadzoru Finansowego jest centralnym organem państwa i nie można uznać, że Prezes Rady Ministrów jest w stosunku do niej organem wyższego stopnia. W konsekwencji wniesienie skargi na bezczynność KNF poprzedzone musi być skierowaniem do tego organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Główne zagadnienie prawne objęte podstawami kasacyjnymi sprowadza się do ustalenia, czy Prezes Rady Ministrów jest organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Finansowego. Odrębnie został bowiem uregulowany tryb wnoszenia skargi na bezczynność organów, w stosunku do których istnieje organ wyższego stopnia, a odrębnie tryb wnoszenia skargi na bezczynność organów, w stosunku do których nie istnieje organ wyższego stopnia. Z art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W odniesieniu do skarg na bezczynność środkiem takim jest co do zasady zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu (obowiązującą w chwili wnoszenia skargi do Sądu I instancji) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji wyższego stopnia. Jak podnosi się w piśmiennictwie, w przypadku bezczynności ministra oraz samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania przepis art. 37 § 1 k.p.a., bowiem w stosunku do takiego organu nie ma organu wyższego stopnia. W tej sytuacji, stosując zasadę autokontroli działania organu oraz pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, należy przyjąć, że przed wniesieniem skargi należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s.100). Zgodnie z treścią art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach – rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Ustalenie, jaki środek zaskarżenia powinien zostać złożony przed wniesieniem skargi na bezczynność w rozpoznawanej sprawie, wymaga wcześniejszego rozstrzygnięcia, czy Komisja Nadzoru Finansowego jest "ministrem" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Pojęcie "minister", którym ustawodawca posłużył się w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ma swoiste znaczenie i obejmuje także kierowników urzędów państwowych równorzędnych z kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej. Centralny urząd państwowy to taki, który jako jedyny urząd w państwie jest właściwy w określonych sprawach lub określonej dziedzinie. W ustawodawstwie polskim występują dość liczne przykłady, gdy ustawodawca nie określa wprost, czy określony urząd (kierownik urzędu) jest centralnym urzędem lub centralnym organem administracji publicznej. W takich przypadkach zaliczenie określonego organu (urzędu) do organów centralnych zależy od regulacji wyznaczającej ustrój organu, rodzaj kompetencji oraz jego usytuowanie w systemie organów administracji publicznej. W skardze kasacyjnej trafnie przytoczono przykłady dotyczące takich organów jak Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (postanowienie NSA z 6 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 376/07), Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, Rada do Spraw Uchodźców, Komisja Nadzoru Bankowego, co do których w orzecznictwie sądowym przyjęto stanowisko, iż z uwagi na ustrój, rodzaj zadań i kompetencji oraz usytuowanie w systemie organów administracji publicznej są organami centralnymi, a więc są ministrami w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Mimo że ustawa nie określa wprost, iż Komisja Nadzoru Finansowego jest organem centralnym (ministrem w rozumieniu przepisów k.p.a.), to wniosek taki wyprowadzić należy z całościowej analizy przepisów tej ustawy. Komisja jest jedynym w państwie organem nadzoru nad rynkiem finansowym i w ramach tego nadzoru realizuje ustawowe zadania wobec podmiotów funkcjonujących na tym rynku w całym państwie, w szczególności rozstrzyga sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych. Istotne znaczenie ma również to, że Komisja Nadzoru Finansowego jest organem kolegialnym, w skład którego wchodzą także ministrowie. Z uwagi na unormowania procedury administracyjnej zasadnicze znaczenie ma także to, że nie został wskazany żaden inny organ państwowy, który byłby właściwy w sprawach należących do zakresu działania Komisji Nadzoru Finansowego, a w szczególności nie został wskazany inny organ, który byłby organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji. Należy podkreślić, że zakres nadzoru Prezesa Rady Ministrów jest jednoznacznie określony w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym. Ustawa ta przewiduje, że Komisja przedstawia Prezesowi Rady Ministrów coroczne sprawozdanie ze swojej działalności. Prezes Rady Ministrów powołuje przewodniczącego KNF, a także odwołuje go w określonych w ustawie przypadkach, powołuje i odwołuje zastępców przewodniczącego KNF na jego wniosek, w drodze zarządzenia nadaje Urzędowi Komisji statut oraz określa w drodze rozporządzenia zagadnienia związane z wynagradzaniem zarówno przewodniczącego KNF, jak i pracowników Urzędu Komisji. Biorąc pod uwagę powyższe uprawnienia Prezesa Rady Ministrów nie można dojść do wniosku, że jest on organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji. Właściwość Prezesa Rady Ministrów jako organu wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Finansowego w żadnym razie nie może być wyprowadzona z art. 17 pkt 3 k.p.a. Należy podzielić także te argumenty skargi kasacyjnej, które odwołują się do zamiaru ustawodawcy wyrażonego w uzasadnieniu projektu ustawy. Skoro celem ustawy było stworzenie nadzoru zintegrowanego nad rynkiem finansowym w postaci jednego organu niezależnego od innych organów w toku załatwiania spraw, to nie można dokonywać takiej wykładni przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, która kreuje istnienie organu wyższego stopnia w stosunku do Komisji tylko na tej podstawie, że Prezes Rady Ministrów w określonym zakresie i we wskazanych formach sprawuje nadzór nad działalnością Komisji. Co do zasady, organ, któremu ustawa powierza sprawowanie nadzoru, może być organem wyższego stopnia w stosunku do organu nadzorowanego, jeżeli taka kompetencja została przyznana organowi nadzoru wyraźnie w ustawie. Treść nadzoru, co do zakresu i form działania określa ustawa. Należy zwrócić uwagę, że kompetencje Prezesa Rady Ministrów w sprawach dotyczących działalności Komisji Nadzoru Finansowego nie uprawniają do przyjęcia, iż Prezes Rady Ministrów jest organem wyższego stopnia w stosunku do KNF. Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Sąd przyjął bowiem wadliwie, że skoro art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym odsyła do art. 127 § 3 k.p.a. na zasadzie "odpowiedniego" stosowania, to [...] wskazuje to jednoznacznie na intencje ustawodawcy, że nie traktuje on w systemie prawa polskiego Komisji Nadzoru Finansowego jako "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4. Trzeba wskazać, że z uwagi na brak określenia wprost, że Komisja Nadzoru Finansowego jest organem centralnym (ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), konieczne było wskazanie, że rozstrzygnięcia tej Komisji należy kwalifikować w postępowaniu administracyjnym tak jak decyzje ministra, a wobec tego nie przysługuje od nich odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Komisja Nadzoru Finansowego jest centralnym organem administracji publicznej, a w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym brak jest przepisów, które statuowałyby inny organ, a zwłaszcza Prezesa Rady Ministrów, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Finansowego. W świetle powyższego należy przyjąć, iż nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym "odpowiednim organem nadrzędnym" o jakim mowa w art. 17 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. jest organ sprawujący nadzór nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego, którym jest Prezes Rady Ministrów na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. W konsekwencji nie można się także zgodzić ze stanowiskiem Sądu, zgodnie z którym warunkiem wniesienia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie było wcześniejsze wniesienie do Prezesa Rady Ministrów, jako organu wyższego stopnia, zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i jego rozpoznanie przez ten organ. Skoro, jak to zostało wyżej wyjaśnione, Komisja Nadzoru Finansowego jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., to wniesienie skargi na bezczynność Komisji powinno być poprzedzone skierowanym do niej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a nie wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., ponieważ organu wyższego stopnia w stosunku do KNF nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. błędnie przyjmując, że Prezes Rady Ministrów jest organem wyższego stopnia w stosunku do KNF, odrzucił skargę dlatego, iż przed jej wniesieniem nie został rozpoznany środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., podczas gdy do KNF zostało w dniu 9 lipca 2010 r. skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, będące w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest niezbędnym warunkiem wniesienia skargi do sądu. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do przepisów postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi do Sądu I instancji, nie uwzględniając dokonanych po tym dniu nowelizacji, bowiem w tej sprawie decydujący jest stan prawny obowiązujący w dacie wniesienia skargi do Sądu I instancji. Należy zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenić – czy powyższe pismo z dnia 9 lipca 2010 r. spełniło warunki wyczerpania środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.