V SA/Wa 2572/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... sierpnia 2010 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek; Uchyla zaskarżoną decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W., działając na podstawie art. 105 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z Art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13.10.1998 r. (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od ...10. do ...12.2000 r. za ubezpieczoną M. B.(przebywającą w tym okresie na urlopie wychowawczym), wszczęte na wniosek A. B. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24.04.2009 r. o zmianie ustawy i systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe (Dz. U. Nr 71, poz. 609) – ze względu na jego bezprzedmiotowość. Akt administracyjny wydano 30.06.2010 r. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie wszczął – w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za M. B.– A. B.. Był on (jak to wskazano we wniosku) zobowiązany do ich uiszczenia w związku z zatrudnieniem M. B.. Jak wykazała to analiza dokumentacji w KSI ZUS, M. B. została zgłoszona przez płatnika składek (... A. B.) do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy zlecenia z kodem ubezpieczenia 041000 w okresie ...10 – ...12.200 r. Ponieważ M. B. nie była osobą prowadzącą działalność gospodarczą ani osobą współpracującą przy tej działalności, przeto – zdaniem Organu – prowadzenie postępowania w zakresie umorzenia należności należy uznać za bezprzedmiotowe. W efekcie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tenże Organ decyzją z dnia ...08.2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach wskazano na te same argumenty, które legły u podstaw decyzji z dnia ...06.2010 r. W skardze – żądającej uchylenia zaskarżonej decyzji - podniesiono, że w myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Pominięta w uzasadnieniu decyzji, ocena okoliczności faktycznych, ma istotny wpływ w danej sprawie, gdyż utrudnione jest rozstrzygnięcie do którego dąży Organ. Wobec powyższego, stworzyło to przesłankę do uznania naruszenia przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepisów o postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę brak tak istotnego elementu w decyzji utrudniona jest ocena stanu faktycznego. W ocenie skarżącego nie sposób nie zgodzić się z twierdzeniem, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych określa pojęcie osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą przez odwołanie do przepisów o działalności gospodarczej. W rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej jest nią zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Wykonywanie wolnego zawodu radcy prawnego na podstawie umowy cywilnoprawnej, także ma charakter działalności prowadzonej w sposób zorganizowany i ciągły, na własny rachunek oraz ryzyko. W myśl art. 8 ustawy o radcach prawnych, zawód radcy prawnego wykonuje się w dowolnej formie. W tym przypadku M. B. wykonywała zawód na podstawie umowy cywilnoprawnej. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, wykonywanie działalności pozarolniczej powinno być traktowane na równi z wykonywaniem zawodu radcy prawnego na podstawie umowy cywilnoprawnej. Odnosząc się merytorycznie do treści podtrzymania umorzonej decyzji, zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe. Zgodnie z powyższym przepisem na wniosek płatnika składek, który w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejście w życie niniejszej ustawy zgłosił ubezpieczonego podlegającego obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu z tytułu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy zmienionej w art. 1 i jednocześnie przebywającego na urlopie wychowawczym, Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza w całości lub w części należności z tytułu nieopłacenia składek na te ubezpieczenia należnych za tego ubezpieczonego w związku z prowadzeniem pozarolniczej działalności za ten okres, w którym ubezpieczony przebywał na urlopie wychowawczym. Podtrzymanie umorzonego postępowania było niezasadne, a w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki, gdyż M. B. w tym okresie była objęta ubezpieczeniem z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej i jednocześnie przebywała na urlopie wychowawczym. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami wyżej wymienionych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji w dniu ...06.2010 r., wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.)- vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu obejmuje - stosownie do art. 10 k.p.a. – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. - vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 roku, ISA/Lu 652/97, niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji (vide G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131., a także B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 319-321). Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. V. Mając na uwadze powyższe należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt. 1 b) p.p.s.a. – orzec jak w wyroku. Przedwczesne jest – na obecnym etapie postępowania – odnoszenie się do treści argumentacji podnoszonej w skardze. Podstawą zaś rozstrzygnięcia jest naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. VI. Nie jest to jedyne uchybienie w sprawie, albowiem Organ w decyzji z dnia ...06.2010 r. – w podstawie rozstrzygnięcia – powołał art. 105 § 1 i 2 k.p.a. Każda z tych regulacji stanowi odrębną podstawę umorzenia postępowania administracyjnego. Brak ten winien również konwalidacji na dalszych etapach postępowania.