II SA/Rz 1241/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie SO (del.) Anna Bembenek /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta R. decyzją z dnia [..] czerwca 2010 r. znak: [...] Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z wewnętrznymi instalacjami oraz przyłączem wody, gazu, energii elektrycznej i kanalizacji sanitarnej na działkach nr [..], [..], [..], [..]/2, [..]/2, [..]/3 i [..]/1 położonych w T. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( DZ. U. z 2006r. nr 156, poz.118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000r., nr, nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W pisemnych motywach decyzji organ podał, że inwestor spełnił warunki niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, wraz z wnioskiem przedłożył odpowiadający przepisom, kompletny, opracowany przez osoby uprawnione projekt budowlany oraz wymagane opinie i uzgodnienia a lokalizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w tym także w zakresie dotyczącym dostępu nieruchomości inwestora do drogi publicznej. Od tej decyzji odwołanie złożyła właścicielka nieruchomości sąsiedniej – W.K. W odwołaniu zarzuciła, że sąsiad przywłaszczył sobie i zagrodził część działki nr [..] o szerokości 30 cm, który to pas obecnie wszedł w skład działki nr [..]/3 stanowiącej drogę dojazdową. Nadto w odwołaniu podniesiono, że z uwagi na istniejącą na działce nr [..]/2 zabudowę , pas drogowy od strony wschodniej tej działki ma szerokość nie większą niż 2,5 m i jest za wąski, by nim dojechać do projektowanej budowy. Uzupełniając odwołanie W.K. podała, że przed sądem powszechnym pod I Ns 1475/09 toczy się sprawa dotycząca działki nr [..] i jej konfiguracji z działką sąsiadów oznaczoną numerem [..]/2. Decyzją z dnia [..].10.2010r. , znak : [...] Wojewoda P. w R. po rozpatrzeniu odwołania W.K. na podstawie art. 138 par.1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 28, art. 33 ust.1 i art. 34 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zaplanowane przez inwestora roboty budowlane będą polegały na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych nr [..], [..], [..], [..]/2, [..]/2, [..]/3 i [..]/1 w miejscowości T. Inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył wszystkie wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostateczną decyzję Wójta Gminy T. z dnia [..] maja 2009r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego na działkach nr [..], [..], [..], [..]/1, [..]/2 i [..]/3 w T. Załączony do wniosku projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy , jest kompletny , został opracowany przez uprawnionego projektanta i posiada wymagane przepisami opinie i uzgodnienia. Z projektu budowlanego wynika, że działka budowlana składająca się z działek nr [..], [..], [..], [..]/1, [..]/2 i [..]/3 posiada dostęp do drogi publicznej od strony północnej istniejącym zjazdem z drogi gminnej przez działkę nr [..]/3 stanowiącą własność inwestora i przez działkę nr [..]/2, na której ustanowiono służebność przejazdu .Nadto możliwość połączenia działek inwestora z drogą publiczną potwierdza zalegające w aktach sprawy oświadczenie właściwego zarządcy drogi - Wójta Gminy T., wymagane przepisami art. 34 ust.3 pkt 3 b ustawy - Prawo budowlane. Uwidoczniony w projekcie dostęp do drogi publicznej jest zgodny z ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy warunkiem obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, w której to decyzji (pkt 3 a) wskazano, że należy "zapewnić dojazd do budynku mieszkalnego z drogi gminnej (dz. nr [..]/2). Jednocześnie z załącznika do tej decyzji pod nazwą "Wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu" wynika, że teren objęty wnioskiem od strony północnej graniczy z drogą publiczną - gminną ( dz. nr [..]/2), do której posiada dostęp przez istniejący zjazd drogowy. Projektowany budynek mieszkalny jest usytuowany w odległości 4,93 m od granicy działki nr [..], która to odległość jest zgodna z par. 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. ( Dz. U. z 2002r. , nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle powyższych ustaleń w ocenie organu II instancji z uwagi na kompletność i formalną poprawność projektu budowlanego, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, zachodzą w myśl przepisów art 35 ust.1 i art. 32 ust.4 ustawy - Prawo budowlane warunki do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego spornego przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącej oznaczoną nr [..] a działką inwestora nr [..]/3 organ wyjaśnił, że zarzut ten nie może zostać uwzględniony, gdyż przebieg granicy nie podlega badaniu w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto wskazano w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca mimo wezwania nie przedłożyła do wglądu organu uwierzytelnionej kopii pisma inicjującego postępowanie przed sądem powszechnym, co pozwoliłoby ocenić ewentualny wpływ toczącego się przed sądem powszechnym postępowania na rozpatrywaną sprawę administracyjną. W kontekście sformułowanego w odwołaniu zarzutu niezgodności ustanowionej służebności gruntowej z rzeczywistą szerokością dojazdu Wojewoda stwierdził, iż zarzut ten nie może być przedmiotem analizy organu wydającego pozwolenie na budowę. Skoro inwestor przedłożył dokument, z którego wynika fakt ustanowienia służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [..]/2 położoną w T. pasem drogowym o szerokości 5 m , biegnącym wzdłuż wschodniej granicy tej działki na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [..], [..] i [..], to wynikająca z tego dokumentu szerokość pasa służebnego nie podlega weryfikacji przez organy administracji państwowej a sprawy wynikające z ewentualnych utrudnień przy korzystaniu z tej służebności mogą być wyłącznie rozstrzygane przez sądy powszechne. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła W.K. zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu tendencyjność i stronniczość. W ocenie skarżącej Wojewoda P. utrzymał w mocy wadliwą decyzję i nie wziął pod uwagę oczywistych faktów wynikających z wyliczeń odległości na podstawie mapy. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko dotychczas prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997r. oraz art. 1 par.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 par.2 cytowanej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że w postępowaniu sądowo- administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów. W oparciu o przepis art. 145 par.1 pkt 1 p.p.s.a. , Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody P. z dnia [..] października 2010r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty R. z dnia [..] czerwca 2010 r. znak: [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z wewnętrznymi instalacjami oraz przyłączem wody, gazu, energii elektrycznej i kanalizacji sanitarnej na działkach nr [..], [..], [..], [..]/2, [..]/2, [..]/3 i [..]/1 położonych w T. Wyrażając aprobujące stanowisko dla decyzji organu I Instancji organ odwoławczy powołał się na kompletność i formalną poprawność projektu budowlanego, zgodność projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodność projektu zabudowy i zagospodarowania działki z przepisami techniczno- budowlanymi. W kontekście materiału sprawy stanowisko to nie jest w pełni prawidłowe. Zgodnie z art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu , kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw i stanowi dla inwestora istotne ułatwienie proceduralne, bowiem w poprzednim stanie prawnym inwestor był zobligowany do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została sformułowana w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem za prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wzór oświadczenia został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (DZ. U. z dnia 10 lipca 2003r.). Zgodnie z tym wzorem jeżeli, prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika ze stosunku zobowiązaniowego , inwestor obowiązany jest wskazać dokument, z którego wywodzi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazania dokumentu w rozumieniu analizowanego przepisu w ocenie Sądu nie spełnia takie oświadczenie, w którym ogólnikowo powołano się na umowę cywilno-prawną bez wskazania jej przedmiotu. Wskazanie przedmiotu umowy jest bowiem warunkiem niezbędnym dla oceny, czy istotnie z danej umowy inwestor skutecznie wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może podlegać weryfikacji w toku postępowania nadzorczego i sądowego (vide : wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., II OSK 193/07, LEX 339433 i wyrok NSA z 9 października 2009r., II OSK 1534/08). Taka weryfikacja jest możliwa jedynie wtedy, gdy wymagane art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie posiada elementy pozwalające ocenić, czy z danego stosunku zobowiązaniowego istotnie wynika prawo do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić naieży, iż oświadczenie inwestora w zakresie dotyczącym działek nr [..]/2 i [..]/2 nie spełnia wymogów wyżej przywołanego rozporządzenia ze względu na brak wskazania, co było przedmiotem umów cywilnych zawartych w dniu [..].03.2010 r. Powyższa wadliwość oświadczenia tym bardziej wymaga wyjaśnienia w sytuacji, gdy zarówno w dacie składania oświadczenia ( [..].04.201 Or. ) jak i w dacie sporządzenia projektu zagospodarowania działki ( kwiecień 2010 ) inwestor nie legitymował się jeszcze w stosunku działki nr [..]/2 prawem służebności gruntowej wynikającym z umowy z dnia [..] maja 201Or. W kontekście materiału sprawy nie budzi natomiast wątpliwości, iż inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wniosek o pozwolenie na budowę złożył w okresie ważności tej decyzji jak również zgodność projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno budowlanymi. W ramach wykonania tego obowiązku organ odwoławczy w sposób wyczerpujący odniósł się w pisemnych motywach swego rozstrzygnięcia do kwestii wynikających z par. 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (DZ. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 z późn.zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie natomiast całkowicie pominął analizę w zakresie wynikającym z par. 14 w/w rozporządzenia, który stanowi, iż do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej /określonych w przepisach odrębnych. Jakkolwiek z materiału sprawy wiadomo, iż na podstawie umowy z dnia [..] maja 2010 r. na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości T. ustanowiono służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [..]/2 pasem drogowym o szerokości 5 metrów, to brak odniesienia się przez organ do kwestii wynikających z par.14 w/w rozporządzenia stanowi o nie wyjaśnieniu okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie przez organ, czy służebny pas drogowy spełnia wymogi par. 14 w/w rozporządzenia jest niezbędne także w związku z zarzutami skarżącej, które w istocie zmierzają do wykazania, że zagwarantowane prawnie w drodze umowy o ustanowienie służebności gruntowej połączenie nieruchomości inwestora z drogą publiczną faktycznie nie istnieje w takiej szerokości, jaka wynika z umowy w związku z trwałą zabudową nieruchomości obciążonej. Jakkolwiek trafne jest stanowisko organu, iż w postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne badanie skuteczności materialnoprawnej umowy o ustanowieniu służebności gruntowej w zakresie jej zgodności z celem takiej czynności, o którym mowa w art. 285 par.2 k.c. to jednak organ nie może uchylić się od oceny czy połączenie nieruchomości inwestora z drogą publiczną spełnia wymogi par. 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (DZ. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 z późn.zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ta ocena wymaga uprzedniego wyjaśnienia nie tylko kwestii prawnego dostępu do drogi publicznej ale i kwestii faktycznego dostępu do tej drogi. Reasumując stwierdzić należy , iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 32 ust.4 pkt 2 i art. 35 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz art. 7 K.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zobowiązać inwestora do doprecyzowania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokonać oceny zgodności zagospodarowania terenu objętego inwestycją z przepisami techniczno- budowlanymi, o których mowa wyżej w treści niniejszego uzasadnienia . Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit."a "i "c" P.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji.