II SA/Rz 368/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 377 zł /słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 368/09 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Gminy Miasto K. reprezentowanej przez radcę prawnego D. P. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], nakładające na Gminę K. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przepustu drogowego. Jak ustalono na podstawie akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. znak [...], nałożył na J. K., B. K. i P. N., obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 29 sierpnia 2008 r. ekspertyzy technicznej przepustu drogowego na potoku M. Działki nr ewid. 920/6 i 898/2 sąsiadujące z przepustem zostały zakupione przez nie wraz z przedmiotowym przepustem. Do wspomnianej ekspertyzy należało dołączyć określenie zakresu niezbędnych robót do wykonania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i uzgodnionego przez administratora potoku M. Ponadto opracowanie winno zostać sporządzone przez osobę należącą do izby samorządu zawodowego i posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. W treści podstawy prawnej postanowienia wskazano art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.; zwana dalej ustawą Prawo budowlane/. Wyjaśniono, że według tej regulacji obowiązek udokumentowania wątpliwości dotyczących stanu technicznego obiektu spoczywa na jego właścicielu. W zażaleniu na to postanowienie strony zarzuciły naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wniosły o uchylenie przedmiotowego postanowienia i umorzenie postępowania. Dnia 29 września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie znak [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w przeprowadzonym postępowaniu nie wyjaśniono istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Nie ustalono daty budowy jak również inwestora obiektu opierając się wyłącznie na oświadczeniach złożonych w trakcie kontroli, że działki nr 898/2 i 920/6 wraz z przepustem zostały zakupione w latach 2002-2004 przez obecnych właścicieli od Gminy K. Organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do ustalenia właścicieli działek, a powinien określić inwestora obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał także uzupełnić akta administracyjne o wyjaśnienie, przez kogo została doręczona stronom postępowania korespondencja i czy doręczyciel posiadał upoważnienie zgodne z przepisami k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], nałożył na Gminę K. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 1 kwietnia 2009 r. ekspertyzę techniczną przepustu drogowego na potoku M. wykonanego na działkach nr ewid. 920/6 oraz 898/2 zlokalizowanych w K. przy ulicy D., z określeniem zakresu niezbędnych robót do wykonania celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem i uzgodnionej z administratorem potoku M. Postanowienie to zostało wydane m. in. w oparciu o przepis art. 56 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.; zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r./. W toku postępowania ustalono, że przepust powstał w 1986 r. w trakcie budowy oczyszczalni ścieków a jego inwestorem była Gmina Miasto K. Żadne roboty budowlane nie były tam od tej daty wykonywane. Wykonany przepust drogowy budzi uzasadnione wątpliwości, co do jakości robót budowlanych oraz stanu technicznego. Jest to wystarczająca podstawa do zastosowania przewidzianej w art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. procedury pozwalającej żądać od inwestora m. in. dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego. W treści postanowienia pouczono strony o prawie wniesienia zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Gmina K. od powyższego postanowienia wniosła zażalenie nazwane odwołaniem wykazując, że działki, co do których miała być przeprowadzona ekspertyza techniczna nie stanowią własności G. Działka nr ewid. 920/6 od roku 2002 jest własnością J. K. oraz B. N. P. N./akt notarialny rep. A numer [...]/, a od roku 2004 również działka nr ewid. 898/2 jest własnością w/w osób /akt notarialny rep. A numer [...]/. Natomiast właścicielem działki nr ewid. 911 stanowiącej potok M. jest Skarb Państwa, a gospodarzem zasobu nieruchomości jest Marszałek Województwa [...]. Gmina K. w tym rejonie nie posiada i nie jest właścicielem żadnej z wspomnianych działek i dlatego też nie może ponosić nakładów na sporządzenie żądanej przez organ nadzoru budowlanego ekspertyzy. W dniu 9 marca 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...], którym stwierdził niedopuszczalność zażalenia Gminy Miasto K. wniesionego od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. W treści tego rozstrzygnięcia powołano treść art. 141 § 1 K.p.a., według którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie gdy Kodeks tak stanowi. W świetle art. 141 § 1 K.p.a. oraz art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., na zaskarżone przez Gminę Miasto K. postanowienie zażalenie nie służy. Postanowienie to nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie kończy postępowania. Poza tym, ma charakter dowodowy i służy do dalszego podejmowania działań w celu rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zawiera wskazania o możliwości wniesienia zażalenia. Zaskarżone postanowienie zawiera co prawda błędne pouczenie o prawie wniesienia zażalenia, jednak fakt ten nie przesądza o skuteczności wniesionego zażalenia. Dlatego wniesione przez Gminę zażalenie jest niedopuszczalne i nie jest możliwe jego merytoryczne rozpatrzenie. Skargą z dnia 8 kwietnia 2009 r. Gmina K. za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła skargę na postanowienie z [...] marca 2009 r. znak [...]. Gmina K. w złożonej przez siebie skardze wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia, 2) uchylenie poprzedzającego go postanowienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r. znak [...], 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca uzasadniła to żądanie tym, że organ pierwszej instancji wydając postanowienie, oparł się na przepisie nieobowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast organ drugiej instancji wydając zaskarżone postanowienie, nie zwrócił uwagi na fakt, że w/w przepis przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 1995 r. Jak wykazuje, postanowienie nakładające na J. K., B. K. i P. N., obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przepustu drogowego, zostało wydane przez zastosowanie obowiązujących przepisów art. 81c ustawy Prawo budowlane, od którego przysługuje zażalenie. Organ pierwszej instancji słusznie zauważył, że działki nr 898/1 i 920/6 nie stanowią własności Gminy Miasto K., gdyż zostały zbyte osobom fizycznym. Obciążenie nieruchomości prawami osób trzecich lub brak takich obciążeń nie ma żadnego wpływu na fakt, iż właścicielami przedmiotowych działek są osoby fizyczne oraz Skarb Państwa. Gmina Miasto K. nie jest właścicielem działek nr 920/6 i 898/2 i 911 i z tego powodu nie ma podstaw prawnych do ponoszenia kosztów nakładów finansowych na ekspertyzy i utrzymanie przepustu. Nadmieniono, że jeżeli postanowienie zostałoby wydane na podstawie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane to stronom przysługiwałoby zażalenie. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi Gminy Miasto K. W jego przekonaniu strona skarżąca nie wykazała nowych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W związku z tym organ nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga Gminy Miasto K. jako zasadna podlega uwzględnieniu. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O uchyleniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].03.2009 r. znak [...], zadecydowały względy dostrzeżone przez Sąd z urzędu. Sprawa, w której zapadło zaskarżone postanowienie została wszczęta z urzędu w dniu 26 marca 2008 r. Tą informację potwierdza pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2008 r. znak [...]. Jako przedmiot postępowania rozstrzygnięcia obu instancji jak i zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty podają nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej w oznaczonym terminie. Nałożenie tego obowiązku jest podyktowane złym stanem technicznym przepustu drogowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie Gminy Miasto K. uznał za organem pierwszej instancji, że w sprawie nałożenia na Gminę obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej przepustu drogowego mają zastosowanie przepisy nieobowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.; zwane dalej Prawem budowlanym z 1974 r.). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oparto na art. 56 ust. 1 Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko o konieczności kierowania się stanem prawnym nieobowiązującym Organ mógł oprzeć na art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; zwane dalej Pr.bud.). W art. 103 ust. 2 Pr.bud., zawarto przepis przejściowy, który wyklucza stosowanie art. 48 Pr.bud. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy nieobowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przyjęta przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podstawa prawna jest błędna gdyż art. 103 ust. 2 Pr.bud. nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o jakich mowa wart. 48 Pr.bud., tj. sprawach rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do pozostałych spraw z zakresu Pr.bud. zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Kr 309/07, LexPolonica nr 1960599). Sprawa dotycząca obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej przepustu drogowego nie jest sprawą o znamionach samowoli budowlanej. Jak zaznaczono wyżej, motywem wszczęcia postępowania administracyjnego były wątpliwości organu, co do stanu technicznego przepustu drogowego, nie zaś legalność jego wykonania. W rezultacie, nie było podstaw do zastosowania w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż art. 103 ust. 2 Pr.bud. nie obejmuje granicami swej dyspozycji kwestii stanu technicznego obiektu budowlanego, lecz realizację ustawowego obowiązku posiadania pozwolenia na roboty budowlane bądź dokonania zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia takich robót. Błędna wykładnia art. 103 ust. 2 Pr.bud. narzuciła organowi drugiej instancji wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r. znak [...]. Powołany w podstawie prawnej obu rozstrzygnięć art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywał obowiązku wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy. Natomiast mający zastosowanie do sprawy stanu technicznego przepustu drogowego art. 81 c ust. 3 Pr.bud. umożliwia stronom postępowania kwestionowanie postanowień wydanych na zasadzie art. 81 c ust. 2 powołanej ustawy, czyli postanowień nakładających obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ekspertyz stanu technicznego obiektu budowlanego. W świetle poczynionych ustaleń nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia Gminy Miasto K. na podstawie art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Naruszenie art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 81c ust. 3 Pr.bud. miało istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając zażalenie Gminy Miasto K. powinien zastosować w sprawie obowiązujące regulacje Pr.bud. w zakresie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego. Naruszenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania przy rozpatrywaniu zażalenia Gminy Miasto K. uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania znajduje oparcie w regulacji art. 200 P.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono iż do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.