II SA/Wa 1789/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant Asystent sędziego Mateusz Rogala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.G., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] o cofnięciu z dniem 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] przyznał A.G., emerytce policyjnej, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w wymiarze 4 norm zaludnienia, od dnia 1 stycznia 2005 r. Pismami z dnia 22 stycznia 2009 r. Naczelnik Wydziału Administracyjno – Mieszkaniowego Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji oraz z dnia 30 kwietnia 2009 r. Zastępca Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji poinformował wyżej wymienioną o zmianie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla m. in. emerytów i rencistów Policji, wskazując, że z dniem 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające dotychczasowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które uchyliło przepisy § 8 i § 9 ust. 2 pozwalające stosować powyższe rozporządzenie także do emerytów i rencistów policyjnych. W tej sytuacji, A.G. wnioskiem z dnia 5 stycznia 2009 r. zwróciła się do Wydziału Administracyjno – Mieszkaniowego Komendy Głównej Policji o wypłatę należnego jej równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008. Jednocześnie w dniu 16 lutego 2009 r. złożyła oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok 2009, a w dniu 5 lipca 2010 r. wniosła oświadczenie mieszkaniowe za 2010 r. z prośbą o wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W związku z tym, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o Policji w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.), cofnął A.G. z dniem 1 stycznia 2006 r. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Od tej decyzji A.G. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i wskazując na orzeczenie z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał odmiennej interpretacji przepisów prawnych od przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Wskazał, iż uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie wprost z przepisów rangi ustawowej, lecz z zapisów zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. z 1997 r. Nr 76, poz. 708) oraz kolejno obowiązujących rozporządzeń wykonawczych do ustawy o Policji, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. z 1999 r. Nr 106, poz. 1212) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podał, że do dnia 31 grudnia 2005 r. prawo do tego równoważnika dla emerytów i rencistów policyjnych, a także członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście wynikało z przepisów § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylając przepisy § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych, a zatem z tym dniem przestała istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla tej grupy osób, a tym samym zaistniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i orzeczenia o utracie wskazanych uprawnień w stosunku do strony. Wskazał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, na który powołała się strona nie jest oceną prawną mającą powszechne zastosowanie, bowiem Sąd bada każdą sprawę indywidualnie i wydaje orzeczenie w konkretnej sprawie opierając się na zebranych materiałach, ustaleniach i okolicznościach. Ponadto podał, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) gwarantuje emerytowanemu funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym, na zasadach określonych w ustawie o Policji, nie przewiduje zaś uprawnień do równoważnika. W związku z powyższym, w aktualnym stanie prawnym A.G. nie spełnia określonych prawem przesłanek koniecznych do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, tak więc jej żądania zawarte w złożonych przez nią do Komendanta Głównego Policji wnioskach są bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.G. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008, 2009 i 2010 wraz z ustawowymi odsetkami. Wnosząca skargę wskazała, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07. Podkreśliła, że powyższa wykładnia została zignorowana przez organ, co, w jej ocenie, jest błędne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jak i Komendant Główny Policji naruszyli przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że problematyka równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego została uregulowana w Rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W art. 91 ust. 2 przewidziano upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych, działającego w porozumieniu z ministrem do spraw finansów publicznych, do określenia w drodze rozporządzenia, m. in. wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając w ramach powyższego upoważnienia ustawowego, wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.), stanowiąc w jego § 8, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1995 r. Nr 53, poz. 214 ze zm.), zaś w § 9 ust. 2 określając właściwość organów w powyższych sprawach. Wskazany przepis § 8 i § 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowił podstawę do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym przedmiotowego równoważnika, co też miało miejsce w odniesieniu do skarżącej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 28 grudnia 2005 r. dokonał nowelizacji powyższego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylając przepisy § 8 i § 9 ust. 2, co spowodowało utratę z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141), wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W tym kontekście, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji słusznie uznał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania skarżącej przedmiotowego równoważnika pieniężnego przewidziana wyłącznie we wspomnianym rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Należy zwrócić uwagę, że także ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia. W tej sytuacji, organy orzekające w sprawie prawidłowo wydały decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego skarżącej równoważnika pieniężnego. Podstawą takiej decyzji jest § 6 powołanego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stanowi on, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant (a w związku z uchylonym § 8 rozporządzenia – emeryt policyjny) przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 pkt 1. Uchylony § 8 stanowił niezbędną podstawę pozwalającą stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro podstawa ta odpadła, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w tymże § 1 ust. 1, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. jedynie na mocy rozporządzenia, które przyznawało go wprost również emerytom czy rencistom, wbrew przepisom wspomnianej w kontekście cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin. Zatem w sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych, uprawnienie to emerytom i rencistom zostało cofnięte poprzez nowelizację przedmiotowego rozporządzenia. Reasumując, w takiej sytuacji wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne, przyjmując w tym zakresie za trafną argumentację organu, ujętą zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Chybione jest także powoływanie się przez skarżącą na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07, bowiem chociaż zapadł on w analogicznej sprawie, to jednak dotyczył innej indywidualnej sprawy administracyjnej i tylko w takim zakresie miał charakter wiążący. Stanowisko w nim wyrażone nie wiązało natomiast w żadnej mierze składu orzekającego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.