II GSK 539/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2595/10 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2595/10 oddalił skargę E. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: E. C. (zwany dalej: skarżącym) we wniosku w dniu 12 czerwca 2004 r. zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych (wówczas 28,68 ha), będących w jego posiadaniu, położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu płatności ONW. Płatność została przelana na rachunek bankowy skarżącego w dniu 12 kwietnia 2005 r. Na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z 16 marca 2005 r., 28 lutego 2006 r., 3 listopada 2006 r., 20 lutego 2008 r. i 19 grudnia 2008 r. skarżący otrzymał płatności ONW w wysokości odpowiednio: na 2004 r. – 5.133,72 zł, na 2005 r. – 5.337,78 zł, na 2006 r. – 5.337,78 zł, na 2007 r. – 5.337,78 zł, na 2008 r. – 5.337,78 zł. W dniu 15 maja 2009 r. skarżący złożył wniosek o płatności z tytułu ONW na obszar o powierzchni 16,57 ha, a więc mniejszy od wielkości zobowiązania, jakie wcześniej podjął. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. pismem z dnia 7 września 2009 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. Skarżący oświadczył, że działka ewidencyjna nr 573 została sprzedana w drodze licytacji, a to w związku z koniecznością zaspokojenia żądań finansowych innych osób. Decyzją z 23 listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. przyznał skarżącemu płatność zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, tj. do powierzchni 16,57 ha w wysokości 2.372,82 zł. Jednocześnie, jak ustalił organ, skarżący nie dotrzymał zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych będących wówczas w jego posiadaniu i położonych na obszarach ONW przez okres 5 lat od otrzymania pierwszej płatności z tytułu ONW. W dniu 26 lutego 2010 r. organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ONW przyznanych decyzjami z: 16 marca 2005 r., 28 lutego 2006 r., 3 listopada 2006 r., 20 lutego 2008 r. i 19 grudnia 2008 r. Skarżący złożył pisemne wyjaśnienia, w których stwierdził, że informował Biuro Powiatowe ARiMR o wszelkich zdarzeniach zgodnie z prawem i w ustawowych terminach. Ponadto, jak oświadczył, w związku z pozbawieniem go w trybie egzekucyjnym działki nr 573 wykreślił ją z wniosku o przyznanie płatności. Własność przedmiotowej działki wpisano na rzecz nabywcy 15 października 2008 r. i została mu przekazana z końcem 2008 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z [...] maja 2010 r., ustalającą skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości 10.838,45 zł. W ocenie organu w sprawie nie ma zastosowania przepis § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem ONW z 11 marca 2009 r.), stanowiący podstawę wyłączenia obowiązku zwrotu płatności ONW. W myśl tego przepisu, jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, zwraca płatność ONW w części, która została przyznana do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, chyba że rolnik złożył niezwłocznie do kierownika biura powiatowego Agencji, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie podmiotu, na którego rzecz zostało przeniesione posiadanie tych działek lub ich części, zawierające zobowiązanie tego podmiotu do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW. Jak ustalił organ skarżący nie przedstawił dowodu na okoliczność zobowiązania się nabywcy działki nr 573 do kontynuacji działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem skarżącego względem organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak wskazano na wstępie, oddalił wniesioną przez skarżącego skargę na powyższą decyzję. Skarżący, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przerwał 5 letni okres zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na części zgłoszonego do płatności gruntu, tj. działki nr 573. Wbrew zarzutom skargi utrata działki w drodze egzekucji nie jest przypadkiem, który wyłącza obowiązek zwrotu pobranych płatności ONW. Zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ zasadnie uznał, że w przypadku skarżącego przepis § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW z 11 marca 2009 r. nie ma zastosowania. Zdaniem Sądu, aby ten przepis mógł mieć zastosowanie, przeniesienie posiadania działki nr 573 musiałoby nastąpić w drodze zawarcia umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy. Skarżący natomiast utracił posiadanie przedmiotowej działki nie dobrowolnie, lecz w wyniku egzekucji. Ponadto skarżący nie przedłożył oświadczenia nowego posiadacza działki nr 573 do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem ONW. Skarżący wywiódł skargą kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), tj. § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r., poprzez jego błędną wykładnię i jego niezastosowanie w stosunku do skarżącego mimo, że sprzedaż jego działki w drodze egzekucji komorniczej objęta jest dyspozycją § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja Prezesa ARiMR została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby już sam fakt utraty przez beneficjenta działki rolnej na skutek jej zlicytowania na rzecz innego rolnika pozbawia go możliwości zwolnienia się od obowiązku zwrotu płatności ONW, nie zasługuje na akceptację. Ustalenie treści normatywnej przepisu § 9 ust. 2 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia ONW w oparciu jedynie o wykładnię językową, nie jest prawidłowe. Należy tutaj zastosować wykładnię funkcjonalną wspomnianego przepisu, biorąc w szczególności pod uwagę okoliczność, czy w następstwie utraty przez beneficjenta władztwa nad działką rolną objętą programem pomocowym w ramach ONW, doszło, czy też nie, do realizacji celów zakładanych tym programem. Mianowicie, istotne jest tutaj, czy w następstwie utraty przez beneficjenta władztwa nad działką rolną na rzecz nabywcy zrealizowane zostaną zobowiązania przewidziane w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26 czerwca 1999 r., str. 80, ze zm.) albo w art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005, str. 1, ze zm.), co jest istotnym warunkiem wstępnym dla realizacji programu pomocowego z tytułu ONW. Jeżeli zatem nabywca, bez względu na tytuł prawny, przejąłby zobowiązania poprzednika związane z działką rolną uczestniczącą w programie pomocowym, wskazane wyżej cele zostałyby zrealizowane. Wówczas brak byłoby podstaw, aby jedynie z powodu utraty władztwa nad działką rolną, z uwagi na jej zlicytowanie, obciążać beneficjenta obowiązkiem zwrotu płatności odnoszącej się do tej działki. Dla kwestii obowiązku zwrotu przez beneficjenta płatności z tytułu ONW istotne znaczenie ma zatem okoliczność, czy nabywca, który uzyskał działkę rolną w drodze licytacji, przejął zobowiązanie beneficjenta ciążące na tej działce, w zakresie o którym wyżej mowa. W sprawie, jak to trafnie ustalił organ i zaakceptował to Sąd pierwszej instancji, skarżący nie zaofiarował organowi dowodu na okoliczność przejęcia przez nabywcę działki nr 573, objętej programem pomocowym ONW. Tym samym nie doszło do zrealizowania celu gospodarczego przewidzianego wspomnianym programem pomocowym. Dlatego organ zasadnie obciążył skarżącego obowiązkiem zwrotu spornej płatności, uznając brak po jego stronie podstaw dla zastosowania w sprawie wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r., gdyż przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy w miejsce beneficjenta program objęty programem pomocowym ONW realizuje nabywca działki uczestniczącej w takim programie. Taka zaś sytuacja, o czym była już mowa, nie miała w sprawie miejsca. W tym stanie, skoro w sprawie nie doszło do naruszenia zarzuconego w skardze kasacyjnej przepisu § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r., a także wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (art. 184 p.p.s.a.).