VI SA/Wa 2539/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2010 r. Minister Finansów (dalej jako Minister), na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.) dalej jako Ordynacja - po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako skarżąca spółka), utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...] września 2010 r., którym odmówił skarżącej spółce wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji rozstrzygającej, czy gry urządzane na automatach: H.; T. i S. są: grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (w stanie prawnym do 31 grudnia 2009 r.) oraz grami na automatach do gier o niskich wygranych w rozumieniu art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (w stanie prawnym od 1 stycznia 2010 r.). Skarżąca spółka w dniu [...] czerwca 2010 r. wystąpiła do Ministra z wnioskiem o wydanie decyzji rozstrzygającej - na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. nr 4, poz. 27 ze zm.) dalej jako g.z.w. w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540) dalej jako g.h. czy gry urządzane na ww. automatach są grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu art. 2 ust. 2b g.z.w. (w stanie prawnym do 31 grudnia 2009 r.) oraz grami na automatach do gier o niskich wygranych w rozumieniu art. 129 ust. 3 g.h (w stanie prawnym od 1 stycznia 2010 r.). Minister uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania, wyjaśnił, iż przepis art. 129 ust. 1 g.h. nie daje mu uprawnienia do wydawania rozstrzygnięć w drodze decyzji w żądanym zakresie, ani też uprawnienie takie nie mieści się w pojęciu prowadzenia działalności. Wskazał, że w świetle art. 2 ust. 6 g.h. rozstrzyga, w drodze decyzji jedynie, czy gra lub zakład posiadające cechy wymienione w ust. 1-5 tego przepisu są grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Uprawnienie to nie obejmuje rozstrzygnięcia charakteru gier na automatach o niskich wygranych. Podał nadto, że zgodnie z art. 120 Ordynacji organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że podejmują tylko takie czynności, do których są umocowane wyraźnym przepisem prawa i tylko w zakresie upoważnienia. Art. 165a § 1 Ordynacji stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 Ordynacji, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponieważ ustawa o grach hazardowych nie przewiduje podstawy do rozpatrzenia żądania danej treści, nie legitymując Ministra do rozstrzygania o charakterze gier na automatach o niskich wygranych, postępowanie w sprawie wniosku skarżącej spółki nie mogło być wszczęte. Organ wskazał, iż 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o grach hazardowych, tym samym utraciła moc ustawa o grach i zakładach wzajemnych, a zatem Minister nie wydaje już rozstrzygnięć na gruncie art. 2 ust. 3 g.z.w., który nie obowiązuje od 1 stycznia 2010 r. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącą spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzuciła naruszenie: 1. art. 2 ust. 3 g.z.w. w zw. z art. 129 ust. 1 g.h., poprzez ich niezastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazywały, że przepisy te winny być podstawą wniosku; 2. art. 165a § 1 Ordynacji w zw. z art. 2 ust. 6 g.h. w zw. z art. 2 ust. 3 g.z.w. w zw. z art. 129 ust. 1 g.h. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Minister nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w ww. przedmiocie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że Minister jest w pełni uprawniony do rozstrzygnięcia powołanego na wstępie wniosku skarżącej spółki; 3. art. 120 i art. 121 § 2 Ordynacji w zw. z art. 129 ust. 1 oraz art. 2 ust. 6 g.h. w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 9 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustalającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE.L. 1998, nr 204, poz. 37), dalej jako Dyrektywa poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, który nie obowiązuje z uwagi na niedochowanie obowiązku notyfikacji; 4. art. 129 ust. 1 oraz art. 2 ust. 6 g.h. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie tego przepisu mimo, że ustawa o grach hazardowych została uchwalona z naruszeniem proceduralnych zasad tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym, czego skutkiem musi być uznanie jej z niezgodna z art. 2 Konstytucji RP; 5. art. 120 i art. 121 § 1 Ordynacji oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka polemizując ze stanowiskiem organu szeroko wywodziła, iż Minister miał obowiązek rozpatrzyć jej wniosek, i wydać rozstrzygnięcie, czy dany automat jest faktycznie automatem o niskich wygranych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu Sąd musi dokonać wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tym drugim aspekcie, Sąd musi odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Dokonując oceny skargi wniesionej przez skarżącą spółkę Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie Ministra odpowiadają prawu. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie obowiązuje od 1 stycznia 2010 r., kiedy to weszła w życie ustawa o grach hazardowych. Wobec tego w dniu złożenia przez skarżącą spółkę przedmiotowego wniosku – tj. w czerwcu 2010 r., obowiązywała ustawa o grach hazardowych i to jej przepisy winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Zatem organ prawidłowo postąpił, orzekając w przedmiocie wniosku skarżącej spółki w oparciu o przepisy ustawy o grach hazardowych. Stosownie do art. 8 g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie o grach hazardowych stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji. Z kolei w myśl art. 2 ust. 6 g.h. Minister Finansów rozstrzyga w drodze decyzji, czy gra lub zakład posiadające cechy wymienione w ust. 1-5 tego przepisu są grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy. Minister w zaskarżonym postanowieniu słusznie uznał, że w świetle powyższych regulacji posiada uprawnienie do rozstrzygania jedynie charakteru przedsięwzięć w przepisie tym wymienionych, mianowicie: gry losowej, zakładu wzajemnego i gry na automacie. Uprawnienie to w ocenie organu nie obejmuje rozstrzygnięcia charakteru gier na automatach o niskich wygranych. Powołał przy tam także przepis art. 165a § 1 Ordynacji stanowiący, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 Ordynacji, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W szczególności chodzi tu brak w przepisach obowiązującego prawa podstawy do rozpatrzenia żądania danej treści. Jak już wskazano w niniejszym przypadku skarżąca spółka wniosła do Ministra o rozstrzygnięcie przez ten organ czy gry urządzane na wskazanych na wstępie automatach są grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu art. 2 ust. 2b g.z.w. (w stanie prawnym do 31 grudnia 2009 r.) oraz grami na automatach do gier o niskich wygranych w rozumieniu art. 129 ust. 3 g.h (w stanie prawnym od 1 stycznia 2010 r.). Zdaniem Sądu ustawa o grach hazardowych nie przewiduje podstawy dla Ministra do rozpatrzenia powyższego żądania w przedmiocie rozstrzygania o charakterze gier na automatach o niskich wygranych. Zatem organ prawidłowo odmówił skarżącej spółce wszczęcia wnioskowanego postępowania. W ocenie Sądu organ dokonał właściwej interpretacji przepisów stwierdzając, iż w zaistniałej sytuacji faktycznej nie było możliwości wszczęcia postępowania żądanego przez skarżącą spółkę. Ustawa o grach hazardowych nie przewiduje odrębnej kategorii gier na "automatach o niskich wygranych", lecz tylko ogólną kategorię gier ma automatach (por. art. 2 g.h.). W tej sytuacji Minister pozbawiony został dotychczas istniejącej - na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, możliwości wydania decyzji merytorycznej w kwestii ustalenia czy konkretne automaty są automatami do gier o niskich wygranych. Konsekwencją zastosowania nowych przepisów tj. ustawy o grach hazardowych, jest również konieczność odpowiedniego stosowania Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra przepisu art. 2 ust. 3 g.z.w. oparty jest na błędnej interpretacji przepisu art. 129 ust. 1 g.h., który w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania. Przepis art. 129 g.h. brzmi: Działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Przepis ten wskazuje podstawę, w oparciu o którą, podmioty prowadzące działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, mogą prowadzić taką działalność do czasu wygaśnięcia zezwoleń. Nie można podzielić zarzutów skargi , że przepis daje Ministrowi uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć w drodze decyzji w powyższym zakresie, ani też uprawnienie takie nie mieści się w pojęciu "prowadzenia działalności", jak wywodzi to skarżąca spółka. Kwestia dotycząca rozstrzygania przez Ministra Finansów w drodze decyzji, czy gra posiadająca cechy wymienione w art. 2 ust. 1-5 g.h. jest grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, została szczegółowo uregulowana w przepisie art. 2 ust. 6 g.h. W konsekwencji, w obowiązującym stanie prawnym, Minister posiada uprawnienie do rozstrzygania jedynie charakteru przedsięwzięć w przepisie tym wymienionych, a mianowicie: gry losowej, zakładu wzajemnego i gry na automacie. Uprawnienie to nie obejmuje natomiast rozstrzygnięcia charakteru gier na automatach o niskich wygranych. Kontrolowane postępowanie nie dotyczyło sprawy wydania zezwoleń lecz automatów, które wcześniej otrzymały już stosowne zezwolenia. Dlatego też nie można podzielić poglądu skarżącej spółki, że w rozpatrywanej sprawie należało stosować przepis art. 2 ust. 3 g.z.w., który stanowił, iż minister właściwy do spraw finansów publicznych rozstrzygał, w drodze decyzji, czy gra losowa, zakład wzajemny, gra na automacie lub gra na automacie o niskich wygranych posiadająca cechy wymienione w ust. 1. 2. 2a i 2b jest grą losową, zakładem wzajemnym, grą na automacie albo grą na automacie o niskich wygranych w rozumieniu ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zdaniem Sądu nie jest trafny zarzut naruszenia art. 120 i art. 121 § 1 Ordynacji oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. Pierwszy z nich stanowi, iż organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, drugi obliguje organy podatkowe do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Odpowiednio te zasady zapisane są także w art. 6 i 8 k.p.a. Powyższe przepisy statuują zasadę praworządności i zasadę zaufania oraz zobowiązują organy administracji publicznej do czuwania nad tym, by prowadzone przez nie postępowania, jak i wydane rozstrzygnięcia były zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Zdaniem Sądu Minister, kierując się tymi zasadami nie mógł wydać innego niż zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd nie podzielił również zarzutu co do naruszenia art. 1 pkt 9 Dyrektywy, tj. zarzutu o niedochowaniu obowiązku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych. Należy podnieść, iż zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, to na autorze projektu ustawy, czyli na ministrze finansów ciążył obowiązek stwierdzenia, czy dany projekt aktu normatywnego podlega notyfikacji. Stosownie do art. 38a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. 2007r., nr 65, poz. 437 ze zm.) minister kierujący określonym działem uczestniczy w krajowym systemie notyfikacji norm i aktów prawnych, a w szczególności jest obowiązany do niezwłocznego przekazania aktów prawnych i projektów aktów prawnych objętych tym systemem do koordynatora krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych w celu dokonania ich notyfikacji Komisji Europejskiej oraz do odnoszenia się podczas prac nad notyfikowanymi projektami aktów prawnych do stanowisk zgłoszonych przez Komisję Europejską lub państwa członkowskie Unii Europejskiej, a także do opracowywania stanowisk do projektów aktów prawnych notyfikowanych przez państwa członkowskie Unii Europejskiej. Tak więc fakt, że inicjatywa w sprawie notyfikacji należała do Ministra Finansów oraz to, że ustawa o grach hazardowych nie została dopuszczona do procesu notyfikacji daje podstawę do przyjęcia, że właściwe organy odpowiedzialne za ten proces stwierdziły brak zapisów technicznych w przedmiotowym akcie prawnym. Potwierdzone to zostało zresztą oficjalnie w komunikacie ministerstwa finansów, w którym stwierdzono, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie wymagają notyfikacji Komisji Europejskiej, gdyż nie zawierają przepisów technicznych. Przez przepisy techniczne należy rozumieć m.in. specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, których przestrzeganie jest obowiązkowe w przypadku np. świadczenia jakiś usług. Stwierdzono, że regulacje techniczne zostały celowo wyłączone z ustawy o grach hazardowych do projektu jej nowelizacji, który zostanie przedstawiony do zatwierdzenia http://biznes.interia.pl/news/ke-nie-bylo-potrzeby-notyfikacji-przepisow-ohazardzie,1450362. Sąd stwierdził również, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". Z przywołanego przepisu wynika więc dla sądu obowiązek, a zarazem uprawnienie do dokonywania samodzielnej oceny zgodności tylko podustawowych aktów normatywnych z ustawami, i w razie stwierdzenia braku takiej zgodności, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie, pamiętając jednocześnie, że sądy nie mogą wkraczać w kwestie zastrzeżone do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Sąd uznał więc, że w żadnym razie nie jest uprawniony do badania i orzekania w sprawie zgodności aktów ustawowych z Konstytucją RP oraz w sprawach poprawności procedury legislacyjnej przy uchwalaniu takich aktów. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.