II SA/Wa 1531/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 91, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] orzekającą o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie przyznania I. P. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i cofnięciu mu od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z ustaleń Komendanta Głównego Policji wynika następujący stan sprawy: Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. przyznał I. P. (emerytowanemu policjantowi) równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wymiarze 3 norm zaludnienia, bezterminowo. Do 2005 r. włącznie strona pobierała równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu 31 grudnia 2008 r. zainteresowany zwrócił się z wnioskiem o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008, dołączając oświadczenie mieszkaniowe. Dwukrotnie wydawane w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony decyzje Komendanta [...] Policji, były przez organ odwoławczy uchylane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Następnie Komendant [...] Policji, po rozpatrzeniu wszczętej z urzędu sprawy, decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r., wydaną na podstawie art. 91 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.) oraz art. 163 i art. 110 k.p.a., uchylił decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie przyznania I.P. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i cofnął mu od dnia 1 stycznia 2006 r. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. I. P. uznał zapadłe rozstrzygnięcie za sprzeczne z prawem i wniósł odwołanie od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie wprost z przepisów rangi ustawowej, lecz z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Organ odwoławczy podał, że w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. zawarty jest katalog lokali mieszkalnych/domów, których zajmowanie na podstawie określonego tytułu prawnego skutkuje uprawnieniem policjanta do przedmiotowego świadczenia. Do dnia 31 grudnia 2005 r. prawo do tego równoważnika dla emerytów i rencistów policyjnych, a także członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), jak również uprawnienie określonych organów Policji do wydawania decyzji administracyjnych w powyższym zakresie wynikało z przepisów § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.. W dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylając przepisy § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych, a zatem z tym dniem przestała istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla tej grupy osób. Organ odwoławczy podzielił pogląd Komendanta [...] Policji, że szczególnym przepisem pozwalającym na zastosowanie art. 163 k.p.a. jest § 6 wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego powołanego w podstawie prawnej decyzji, który stanowi, iż decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. W związku z powyższym, w aktualnym stanie prawnym I. P. (zwolniony ze służby z dniem 31 lipca 1979 r.) nie spełnia określonych prawem przesłanek koniecznych do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skoro od dnia 1 stycznia 2006 r. w wyniku zmiany przepisów odpadła podstawa prawna do stosowania przepisów wykonawczych w zakresie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego do emerytów i rencistów policyjnych, a I. P. nie jest policjantem, lecz emerytem policyjnym, to organ I instancji prawidłowo orzekł o cofnięciu mu od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Komendant [...] Policji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie wypłaty I. P. wraz z odsetkami równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez I. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, poprzez przyjęcie, że uchylone przepisy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, mają zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych, którzy przeszli na resortowe zaopatrzenie emerytalne przed dniem 1 stycznia 2006 r. W ocenie skarżącego ww. rozporządzenie nie przewiduje uregulowań co do decyzji wydanych przed wejściem go w życie. Skarżący podkreślił, iż od 28 lutego 1998 r. pozostaje na emeryturze i decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. została wydana emerytowi, a nie policjantowi w służbie czynnej. Tym samym przyznany mu równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego stanowi prawo nabyte, a zatem to prawo do świadczenia nie może zostać cofnięte, a decyzja uchylona lub wygaszona na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż występując w dniu 31 grudnia 2008 r. z wnioskiem o wypłatę zaległego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie było jego intencją żądanie wydania decyzji w przedmiocie prawa do tego świadczenia, bowiem to prawo zostało już mu przyznane decyzją w 2003 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Komendant Główny Policji jak i Komendant [...] Policji naruszyli przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że problematyka równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego została uregulowana w Rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W art. 91 ust. 2 przewidziano upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych, działającego w porozumieniu z ministrem do spraw finansów publicznych, do określenia w drodze rozporządzenia, m.in. wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając w ramach powyższego upoważnienia ustawowego, wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.), stanowiąc w jego § 8, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1995 r. Nr 53, poz. 214 ze zm.), zaś w § 9 ust. 2 określając właściwość organów w powyższych sprawach. Wskazany przepis § 8 i § 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowił podstawę do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym przedmiotowego równoważnika, co też miało miejsce w odniesieniu do skarżącego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 28 grudnia 2005 r. dokonał nowelizacji powyższego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylając przepisy § 8 i § 9 ust. 2, co spowodowało utratę z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141), wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W tym kontekście, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji Komendant Główny Policji słusznie uznał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania skarżącemu przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Należy zwrócić uwagę, że także ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia. W tej sytuacji, organy orzekające w sprawie prawidłowo wydały decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego skarżącemu równoważnika pieniężnego. Podstawą takiej decyzji jest § 6 powołanego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stanowi on, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant (a w związku z uchylonym § 8 rozporządzenia – emeryt policyjny) przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 pkt 1. Uchylony § 8 stanowił niezbędną podstawę pozwalającą stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro podstawa ta odpadła, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w tymże § 1 ust. 1, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. jedynie na mocy rozporządzenia, które przyznawało go wprost również emerytom czy rencistom, wbrew przepisom wspomnianej w kontekście cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin. Zatem w sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych, uprawnienie to emerytom i rencistom zostało cofnięte poprzez nowelizację przedmiotowego rozporządzenia. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego, że zmiana rozporządzenia nie ma wpływu na jego prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Odnosząc się natomiast do zastosowanego przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisu art. 163 k.p.a. w związku z § 6 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., jako podstawy uchylenia decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r., przyznającej I. P. bezterminowo uprawnienie – jako emerytowi policyjnemu – do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego należy stwierdzić, że działanie powyższe nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wspomniany przepis art. 163 k.p.a., jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, samoistnie nie może być proceduralną podstawą uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji", a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 1991 r., sygn. akt SA/Wr 371/91, OSP 1991/11/268). Materialnoprawną zaś instytucją "cofnięcia uprawnienia" jest w rozpatrywanej sprawie powołany już wyżej przepis § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż skarżący nie wnosił o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia należy wskazać, iż postępowanie zakończone decyzją Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. i cofnięciu stronie z dniem 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego zostało wszczęte przez organ z urzędu. Natomiast postępowanie z wniosku strony o wypłatę świadczenia za lata 2006 2008, jako odrębne postępowanie (pierwotne), zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień przyznanych ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Zatem nie może być mowy o wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie, którego wniosek strony nie dotyczył. Reasumując, w takiej sytuacji wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne, przyjmując w tym zakresie za trafną argumentację organu, ujętą zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.