II GSK 1020/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. O. dla O. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 204/11 w sprawie ze skargi S. O. dla O. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 204/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za zasadne. Sąd przytoczył następujący stan faktyczny sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Dyrektor Izby Wytrzeźwień w [...], stosowanie do art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zajął stanowisko w sprawie zarzutu D. J., dotyczącego kwestii zasadności egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z powodu przedawnienia wykonania obowiązku zapłaty należności za pobyt w Izbie Wytrzeźwień w [...] i uznał ten zarzut za bezzasadny. Na skutek zażalenia D. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. uchyliło powyższe postanowienie i orzekło co do istoty sprawy poprzez uznanie zarzutu przedawnienia za uzasadniony. [...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stanowisko prezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczące przedawnienia należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień w oparciu o art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) jest nieprawidłowe. W ocenie strony skarżącej, w celu określenia terminu przedawnienia należało zastosować art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2000 r. Nr 22, poz. 271 ze zm.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skargę w rozpoznawanej sprawie złożył podmiot, któremu na podstawie przyznanych ustawowo kompetencji przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Skarżący bowiem w postępowaniu administracyjnym był organem pierwszej instancji, jednocześnie będąc wierzycielem. W konsekwencji, zdaniem WSA, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji. Sąd I instancji podkreślił, iż w art. 50 p.p.s.a. ustawodawca wskazał osoby uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto z przepisu tego oraz z treści art. 28 i art. 29 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego definiujących pojęcie strony nie wynika, by uprawnionym do wniesienia skargi był organ administracyjny prowadzący postępowanie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, Sąd I instancji uznał, że nie istnieje możliwość złożenia skargi przez organ administracyjny I instancji, gdyż sama rola, jaką pełni on w postępowaniu wyklucza jego własny interes prawny lub obowiązek, nawet w sytuacji, gdy decyzja dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Ponadto przyznanie orzekającemu organowi statusu strony uprawnionej do złożenia odwołania od własnej decyzji bądź wniesienia skargi godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w postępowaniu. Możliwość równoczesnego występowania z jednej strony jako podmiot administracyjny, a następnie w charakterze strony kierującej się własnym interesem i wnoszącej skargę do sądu, zostaje zatem wyłączona. Od powyższego postanowienia [...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej: p.e.w.a.) i art. 5 § 1 pkt 2 p.e.w.a. oraz art. 19 § 1 p.e.w.a. w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 p.e.w.a., art. 34 § 1 p.e.w.a. w zw. z art. 17 § 1 p.e.w.a. – poprzez ich niezastosowanie, prowadzące do przyjęcia, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na przyjęciu, iż skarżącemu przysługuje status organu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji – a w konsekwencji – uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym; 2) art. 28 i 29 k.p.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż skarżący jest organem administracyjnym prowadzącym postępowanie, a także ich niezastosowanie poprzez nieprzyjęcie, że skarżący ze względu na swój interes prawny jest stroną postępowania egzekucyjnego w administracji – a w konsekwencji uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym; 3) art. 32 p.p.s.a. i art. 50 p.p.s.a. – poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym; 4) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że przedmiot sprawy nie dotyczy interesu prawnego skarżącego; 5) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne i na odrzuceniu skargi. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że bezpośrednią konsekwencją wskazanych naruszeń prawa procesowego jest godzące w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP pozbawienie skarżącego prawa do drogi sądowej w przedmiocie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uwagi na fakt, iż postępowanie egzekucyjne w administracji dotyczy interesu prawnego skarżącego nieposiadającego osobowości prawnej, skarżący jest stroną w tym postępowaniu, w myśl art. 28 i art. 29 k.p.a. Skarżący jest podmiotem uprawnionym do dochodzenia zapłaty opłaty, ale nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Z art. 19 § 1 p.e.w.a. wynika, że organem egzekucyjnym w egzekucji należności za pobyt w izbie wytrzeźwień jest naczelnik urzędu skarbowego, zaś skarżący posiada w tym postępowaniu wyłącznie status wierzyciela (strony). Zgodnie z art. 34 § 1 w zw. z art. 17 § 1 p.e.w.a. wierzycielowi przysługuje prawo wypowiadania się odnośnie zarzutów dłużnika w sprawie prowadzenia egzekucji, aczkolwiek wierzyciela wydającego takie postanowienia nie można uznawać za organ I instancji. Kasator stwierdził również, iż od orzeczenia organu rozpatrującego zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego każdej ze stron przysługuje prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. ma charakter drugoinstancyjnego i wyczerpującego tok odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, wypełnione zostały przesłanki z art. 52 p.p.s.a., uprawniające skarżącego, któremu przysługuje status strony, do złożenia skargi do WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż strona skarżąca – [...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jako wierzyciel jest stroną postępowania egzekucyjnego przed organem egzekucyjnym (art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Dla oceny zaś czy Ośrodek ten jest uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. istotne jest, czy wydając w I instancji – na podstawie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela działał jak organ jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie zaś uznał, iż stronie skarżącej jako organowi jednostki samorządu terytorialnego powierzono uprawnienie do orzekania w formie postanowienia. Nie ma przy tym znaczenia, jak trafnie zauważyło w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., sposób przekazania temu organowi kompetencji, a mianowicie czy nastąpiło to w drodze porozumienia, czy też z mocy ustawy. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania w formie postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W zakresie bowiem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Zgodnie z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Instytucja postanowień i zażaleń z art. 17 tej ustawy przypomina odpowiednie środki odwoławcze z kodeksu postępowania administracyjnego, do którego przepis ten nawiązuje. Postępowanie egzekucyjne nie zna instytucji decyzji i odwołań od decyzji, zaś podobną funkcję do odwołań spełniają tu zarzuty, będące jednak rodzajowo innym środkiem zaskarżenia. W myśl art. 34 § 2 p.e.w.a., na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisy łączą wniesienie zażalenia z bardzo różnymi sytuacjami. W szczególności w niektórych przypadkach ustawa przyznaje prawo wniesienia tego środka nie na postanowienia wydane w toku egzekucji lub dotyczące postępowania egzekucyjnego, ale na inne czynności podjęte w tym postępowaniu. Rozwiązanie to różnicuje zażalenie z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym od zażalenia z k.p.a (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, 5. Wydanie C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 96–97). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Na postanowienie [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie stanowiska wierzyciela, wydanego na podstawie art. 34 § 1 w zw. z art. 17 § 1 p.e.w.a. oraz art. 124 k.p.a., zobowiązany D. J. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozpoznając wniesione zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r., działając jako organ administracyjny II instancji. Właśnie to postanowienie, wydane w postępowaniu odwoławczym zostało przez [...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych zaskarżone do sądu administracyjnego. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż skoro [...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych działał jako organ pierwszoinstancyjny, to nie był uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, działającego jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 tej ustawy.