I OSK 891/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, , , po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "R. i P." L. s. – Spółka partnerska z siedzibą w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II SA/GL 45/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi "R. i P." L. s. – Spółka partnerska z siedzibą w C. na uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Uchwałą z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Zarząd Województwa Śląskiego, działając w oparciu o art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) oraz §11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207 poz. 2108 ze zm.), uznał za niezasadne skargi Spółki partnerskiej "R. i P." L. s. z siedzibą w C. na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu ustnego ograniczonego na sprzedaż zabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Województwa Śląskiego, położonej w Częstochowie przy ul. K. [...]. Pismem z dnia 20 grudnia 2010 r. "R. i P." L. s. Spółka partnerska z siedzibą w C., za pośrednictwem Zarządu Województwa Śląskiego, wnieśli skargę na powyższą uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 45/11 odrzucił skargę skarżącej "R. i P." L. s. z siedzibą w C., na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Sąd wskazał, że w sprawie przedmiot skargi stanowi uchwała podjęta przez Zarząd Województwa Śląskiego w oparciu o regulację art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie §11 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości. Przepisy te regulują instytucję zaskarżania czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu na zbycie lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości publicznych. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami każdy uczestnik przetargu może w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczył nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczył nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. W razie wniesienia skargi właściwy organ wstrzymuje czynności związane ze zbyciem nieruchomości (§11 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast w wyniku rozpatrzenia skargi wojewoda lub organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może uznać skargę za zasadną i nakazać powtórzenie czynności przetargowych, przetarg unieważnić albo skargę uznać za niezasadną (§ 11 ust. 4). W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że na gruncie przywołanej wyżej regulacji ustawodawca przewidział szczególny tryb kontroli procedury przetargowej dokonywany przez organ reprezentujący właściciela gruntu (w przypadku gruntów Skarbu Państwa - wojewodę, w przypadku gruntów gminnych - organ wykonawczy gminy). W przepisach tych nie został natomiast określony charakter stanowiska zajmowanego przez organ na skutek złożenia takiej skargi. Dokonując rozważań w tym zakresie Sąd I instancji przywołał pogląd Sądu Najwyższego zawarty w uchwale z dnia 13 lutego 2003 r. III CZP 93/02 (OSNC 2003 r., Nr 11, poz. 146), zgodnie z którym rozstrzygnięcie skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu (unieważnienie przetargu) zawarte w piśmie wojewody, jest jedynie deklaratywnym wyrazem przekonania organu administracji o wadliwości czynności postępowania przetargowego. Takie stanowisko nie jest więc władczym (administracyjnym), ani też jednostronnym (cywilnoprawnym) konstytutywnym rozstrzygnięciem, a może być uznane jedynie za cywilnoprawne oświadczenie Skarbu Państwa, złożone przez organ działający jako statio fisci, o nieprawidłowościach w dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu. Zdaniem Sądu Najwyższego "jeżeli osoba ustalona w protokole z przeprowadzonego przetargu jako nabywca nieruchomości nie podzieli zapatrywania wyrażonego w piśmie organu administracji, to przez wytoczenie stosownego powództwa uruchomi tryb postępowania, w którym sąd zobowiązany będzie całkowicie samodzielnie ocenić prawidłowość ogłoszenia, organizacji, jak również przeprowadzenia przetargu oraz określić skutki prawne będące bezpośrednim rezultatem dokonanej oceny". Sąd I instancji, uznając aktualność powyższego poglądu w obecnym stanie prawnym przyjął, że stanowisko wyrażane w sprawie rozpatrzenia skargi składanej na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu stanowi element postępowania przetargowego kończącego się zawarciem umowy sprzedaży (oddania w użytkowanie wieczyste) nieruchomości. Co do zasady bowiem, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Pokreślenia przy tym wymaga, że owe stanowisko wywołuje skutki w sferze cywilnoprawnej, gdyż w istocie prowadzić może do uchylenia się od skutków prawnych przeprowadzonego przetargu (unieważnienie, nakazanie powtórzenia czynności przetargowych). Nie może być ono zaliczone do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż niezależnie od tego w jakiej formie stanowisko to zostanie wyrażone w istocie stanowi jedynie cywilnoprawne oświadczenie o wystąpieniu lub niewystąpieniu nieprawidłowości w czynnościach przetargowych i co za tym idzie element procedury zawierania umowy cywilnoprawnej. W ocenie Sądu stanowisko wyrażane w sprawie rozpatrzenia skargi składanej na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie następuje zatem w postępowaniu administracyjnym, nie mieści się ono także w kategorii decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi bowiem rozstrzygniecie, które nie dotyczy uprawnień lub obowiązków strony wynikających z przepisu prawa. Natomiast z przywołanej regulacji określającej kompetencje organu w zakresie uznania za niezasadną skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie wynika, że przepis ten określa uprawnienie lub obowiązek strony o charakterze administracyjnoprawnym i to wynikający wprost z przepisu prawa. W świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 §1 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od postanowienia wniosła strona skarżąca "R. i P." L. s. Spółka partnerska z siedzibą w C., zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 i art. 3 §2 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. W ocenie skarżącej nietrafne jest powoływanie się przez Sąd I instancji na pogląd Sądu Najwyższego zawarty w uchwale z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt III CZP 93/02 (OSNC 2003 Nr 11 poz. 146), bowiem uchwała ta dotyczy innego stanu faktycznego, a mianowicie żądania złożenia oświadczenia woli koniecznego do zawarcia ze skarżącą, która wygrała przetarg, umowy sprzedaży nieruchomości, która była błędnie oznaczona, co spowodowało unieważnienie przetargu. "W sprawie sytuacja jest odmienna, bowiem żądanie polega na bezprawnym dopuszczeniu do przetargu podmiotu nie spełniającego wymogów przetargu ograniczonego, to jest J. B., nie będącego lekarzem stomatologiem, w związku z czym nie wykonującego we własnym imieniu i na własny rachunek działalności polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego". Skarżąca wywodzi m.in., że "Zarząd Województwa Śląskiego przyznał, że na liście osób zakwalifikowanych do uczestnictwa w przetargu błędnie oznaczono drugiego oferenta, poprzez dodanie J. B. lecz w dniu 28 października 2010 r. Komisja Przetargowa dokonując publikacji prawidłowej listy oferentów, dochowała terminu określonego w §15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości". Wskazywano, że w ocenie Zarządu Województwa Śląskiego nie można uznać czynności polegającej na sprostowaniu listy oferentów za wadę postępowania mającą wpływ na jego wynik. W ocenie skarżącej "wada ta miała wpływ na wynik postępowania przetargowego, bowiem 22 grudnia 2010 r. Zarząd Województwa Śląskiego, aktem notarialnym Rep. A 15845/2010 sprzedał oferentowi nr 2 w skład którego wchodzi nie będący lekarzem J. B., przedmiotową nieruchomość. W wyniku tego aktu współwłaścicielem nieruchomości w ½ części stał się lekarz T. Z. a w pozostałej ½ części współwłaścicielami została lekarz stomatolog A. B. oraz jej mąż J. B. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej". Na tych podstawach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Śląskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o rozpoznanie sprawy także pod nieobecność organu administracji. Zarzuty skargi kasacyjnej, zdaniem organu administracji, sprowadzają się do powtórzenia argumentów o charakterze merytorycznym zawartych w skardze, która uległa odrzuceniu w oparciu o postanowienie Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego była skarga kasacyjna strony skarżącej "R. i P." L. s. – Spółka partnerska od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II SA/GL 45/11 o odrzuceniu skargi skarżącej na uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uznającej za niezasadne skargi wniesione przez skarżącą w dniach 2 i 4 listopada 2010 r. do Zarządu Województwa Śląskiego na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu ograniczonego na sprzedaż zabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Województwa Śląskiego, położonej w Częstochowie. Głównym zarzutem skargi kasacyjnej było naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 i art. 3 §2 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...)unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), (...) w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Takim ograniczeniem jest wprowadzenie w ustawie jako zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste tych nieruchomości w drodze przetargu. Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania, wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego". Sąd I instancji w pełni prawidłowo przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie oświadcza o nieprawidłowościach w dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu. Oświadczenie to nie ma charakteru władczego, za pośrednictwem którego można by wywodzić o rozstrzygnięciu w przedmiocie praw lub obowiązków skarżącej. Jest to oświadczenie w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego, czyli co do zasady jest to oświadczenie, którego skutek określony został w przepisach prawa prywatnego, a jego forma jest determinowana szczególnym trybem postępowania, jakim jest wprowadzenie w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w drodze przetargu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.