I SA/Wa 1642/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi G. [...] [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [..] maja 2010 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [..] lipca 2009 r. Nr [..] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [....] z dnia [...] sierpnia 1992 r., [...] , stwierdzającą nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w L., przy ul. Uprawnej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] w części dotyczącej udziału ½ części działki oznaczonej aktualnie nr [...]. Organ przedstawił następujący stan faktyczny: Wojewoda [..] decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r. Nr: [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. prawa własności nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] w obrębie [...] , o pow. [..] m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...]. Z karty inwentaryzacyjnej wynika, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w części dotyczącej udziału ½ części działki oznaczonej aktualnie Nr [...] wystąpili A. P. i J. P. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 §1, art. 158 § 1 kpa, stwierdził nieważność Wojewody [...] z dnia [..] sierpnia 1992 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż decyzja Wojewody L. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jak podkreślił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Organ podniósł, iż będąca przedmiotem komunalizacji nieruchomość nie stanowiła w całości własności Skarbu Państwa. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił następujący stan prawny i faktyczny nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. Sąd Powiatowy dla miasta L. postanowieniem z dnia [...] marca 1961 r., (sygn. akt Ns I [...]) stwierdził, że Skarb Państwa na podstawie zasiedzenia stał się właścicielem nieruchomości położonej w L. przy ul. [..] oraz w kz. Wiecz. Sądu Pow. Wydz. [...] hip. [...], rep. hip. [..] na planie [...], o pow. [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1962 r., sygn. akt [...] Sąd Powiatowy dla miasta L. uchylił ww. postanowienie w części dotyczącej połowy nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] , o pow. [...] i kw, czyli [..] m2, posiadającej urządzoną księgę wieczystą – [...] Nr hip. [..] rep. hip. [..], stanowiącą własność S. Z., oraz umorzył postępowanie w sprawie w części dotyczącej połowy nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], o pow. [...] kw., czyli [...] , posiadającej urządzoną księgę wieczystą – [...] Nr hip. [...]rep. hip. [...] stanowiąca własność S. W. W efekcie organ uznał, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie nieruchomość położoną w L., przy ul. [...] w kz. Wiecz. Sądu Pow. Wydz. [...] hip. [...], rep. hip. [..] na planie [..] i ½ nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą – [...] Nr hip. [..] – rep. hip. [..] a oznaczonej na planie nr [..]. Z mapy hipotecznej z projektem podziału z dnia [..] stycznia 1972 r. wynika, że działka rep. hip. [...] dz [...] z obrębu [..] uległa podziałowi na działki nr [..] (o pow. [...] m2) i nr [...] (o pow. [...] m2). Badanie hipoteczne KW Nr [...] wskazało, że działka Nr [.....] dawniej oznaczona była Nr [...]. Z powyższego wynika, że działka Nr [...] jako wyodrębniona z dawnej parceli Nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Działka Nr [...] "powstała" na skutek zmian w ewidencji gruntów dopiero w 1999 r. Z wykazu zmian gruntowych z dnia [..] sierpnia 1999 r. sporządzonego przez geodetę L. S. wynika, że nieruchomości oznaczonej na planie Nr [...] odpowiadają działki Nr [...] o pow. [...] m2, Nr [...] o pow. [..] m2 i Nr [...] o pow. [...] m2. Natomiast nieruchomości oznaczonej na planie Nr [..] odpowiadają działki Nr [...] o pow. [...] m2 i Nr [...] o pow. [...] m2. Działce Nr [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w KW Nr [...] (której to działki dotyczy przedmiotowa decyzja komunalizacyjna) odpowiadają działki Nr [...] o pow. [...] m2 i Nr [...] o pow. [...] m2. Opinia sporządzona przez biegłego sądowego w sprawie [..] z dnia [...] sierpnia 2002 r., dotycząca zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] dz. Nr [...] wskazuje, że działka Nr [...] ujawniona jest w dwóch księgach wieczystych: KW Nr [...]. Jednocześnie w przedmiotowej opinii wskazano, że działka Nr [...] to część dz. [...] ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Reasumując organ wskazał, że działka Nr [...], obręb [..] – w części oznaczonej jako działka Nr [...] nie stanowiła w całości własności Skarbu Państwa. Z odpisu zwykłego księgi wieczystej Nr [...] (stan na dzień [...] lipca 2008 r.) wynika, że działka Nr [..] stanowi współwłasność – po ½ części – Skarbu Państwa i wnioskodawców. Natomiast odpis zwykły księgi wieczystej Nr [...] (stan na dzień [..] lipca 2008 r.) wskazuje, że właścicielem działki Nr [...] jest Gmina Miejska L.. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta L. wskazał, iż działka Nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym, co w opinii wnioskodawcy, stanowi o powstaniu nieodwracalnych skutków prawnych. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] maja 2010 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości swoje stanowisko co do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [..] sierpnia 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto L. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [..] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...], obręb [...] w części dotyczącej udziału ½ części działki oznaczonej aktualnie Nr [...], ponieważ z akt sprawy jednoznacznie, zdaniem organu, wynika, że brak jest podstaw do uznania, że działka nr [....] –powstała z działki Nr [...] – podlegała w całości komunalizacji z mocy prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych podkreślił, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że w dniu komunalizacji z mocy prawa tj. w dniu 27 maja 1990 r., działka Nr [...], obręb [...] w części oznaczonej jako działka Nr [...] nie stanowiła w całości własności Skarbu Państwa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przedmiotowa decyzja Wojewody [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, organ wskazał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., że jedynie przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości może stanowić o nieodwracalności skutków prawych, a w konsekwencji rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 156 § 2 kpa. O nieodwracalności skutków prawnych można bowiem mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, co do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezydent Miasta L. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: a) art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, do gruntów, stanowiących w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa; b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 156 §1 kpa i art. 2 kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględnił faktu, iż w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L.: – z dnia [..] czerwca 1977 r. Nr [..], – z dnia [..] września [..], o odpłatnym oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa położonych w L. przy ul. [..] na rzecz osób fizycznych wraz ze sprzedażą lokali mieszkalnych znajdujących się w małym domu mieszkalnym. W wyniku ww. decyzji, jak podkreślił skarżący, zostało przeniesione prawo użytkowania wieczystego i własności lokali na rzecz osób fizycznych, które ww. prawem dalszym ciągu dysponują. Zdaniem skarżącego decyzje Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami wywołały nieodwracalne skutki prawne. W konsekwencji Skarb Państwa w dniu wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, iż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nieruchomość położona przy ul. Uprawnej nie stanowiła w całości własności Skarbu Państwa. Jak to w sposób szczegółowy wykazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, działka Nr [...], obręb [...] w części oznaczonej jako działka Nr [...] była własnością zarówno Skarbu Państwa jak i A. P. i J. P. Mając na uwadze zarówno literalne brzmienie, jak i ratio legis art. 5 ust. 1 wspomnianej ustawy należy podkreślić, na własność gminy przechodziły tylko takie nieruchomości, które stanowiły mienie państwowe. Nieruchomości należące do innych podmiotów np. do osób fizycznych nie podlegały więc komunalizacji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które jednocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prokuratura i Prawo 1995, Nr 7-8, s. 70). Oznacza to, że decyzja Wojewody [...] z dnia [..] marca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - poprzez komunalizację nieruchomości, która nie spełniała przesłanek określonych w tym przepisie, z zatem słusznie minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd podziela pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd zauważa, iż przepis art. 156 § 2 kpa stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3 ,4 ,7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie przepis art. 156 § 2 kpa znalazłby zastosowanie gdyby decyzja komunalizacyjna spowodowała nieodwracalny skutek prawny. Skarżący twierdzi, iż takim nieodwracalnym skutkiem prawnym jest ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Tymczasem oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło w 1977 r., czyli przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej z dnia [..] sierpnia 1992 r. Oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie było więc konsekwencją decyzji komunalizacyjnej, a tym samym decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W konsekwencji należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 2 kpa. Także za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organ administracyjny art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie Sądu sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu przed sądem powszechnym w okolicznościach tej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dokonana analiza, znajdującego się w aktach sprawy, prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w L. z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt [...] (które wpłynęło do Sądu wraz z pismem procesowym uczestników postępowania A. P. i J. P. z dnia [..] stycznia 2011 r.) zawieszającego postępowanie na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 kpc do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego o sygn. akt I SA/Wa 1642/10 toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, wskazuje iż to sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym będzie miał wpływ na treść orzeczenia powyższego Sądu. Okoliczność ta oraz oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem administracyjnym stanowiły przesłanki zawieszenia postępowania przed sądem powszechnym. Dostrzec wobec tego należy istniejącą zależność pomiędzy postępowaniem administracyjnym a postępowaniem sądowym, ale wynika ona z treści art. 177 § 1 pkt 3 kpc, a nie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.