II SA/Wr 755/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia NSA -Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego budynku biurowego oraz budowę budynku magazynowego wraz z elementami infrastruktury technicznej oddala skargę. W dniu 6 stycznia 2010 r. wpłynął do organu I instancji wniosek T. G. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 11 sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy wydaną na rzecz skarżącego. Wskazano podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz podano, że strona dowiedziała się o decyzji z pisma organu z dnia 3 grudnia 2009 r. Pismem z dnia 24 lutego 2010 r. organ ten na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu w dniu 6 stycznia 2010 r. postępowania o wznowienie. Decyzją z dnia 16 marca 2010 r. organ ten na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że strona dochowała terminu do złożenia podania o wznowienie. W oparciu o powołane dowody z dokumentów ustalono jednak, że nieruchomość T. G. nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora, zaś inwestycja nie będzie oddziaływać na tę nieruchomość. Nie wykazała ona więc przymiotu strony w postępowaniu lokalizacyjnym i dlatego nie ma legitymacji do żądania wznowienia. W odwołaniu T. G. (nazwana A.G.) zarzuciła, że ten sam organ uznał ją za stronę w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji z 11 sierpnia 2009 r., gdyż nieruchomości stanowiące jej własność graniczą bezpośrednio z nieruchomością inwestora. Zarzuciła ponadto w oparciu o orzecznictwo sądowe oraz przepisy art. 149 § 1 i 3 k.p.a., że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu, a przed jego wydaniem nie wolno wyrażać oceny o nieistnieniu podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy zarządził uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność, czy T. G. jest stroną z uwagi na przysługiwanie jej prawa własności nieruchomości przylegających do działki inwestora. Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu wznowienia żądała A. T. G. Organ omówił ogólnie pojęcie strony na tle art. 28 k.p.a. Następnie wskazał, że z uwagi na art. 54 pkt 2d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stroną postępowania lokalizacyjnego jest właściciel nieruchomości graniczącej z terenem planowanej inwestycji lub na którą inwestycja będzie oddziaływała. Organ w oparciu o prowadzone dowody ustalił, że wszystkie działki wnioskodawczyni graniczą bezpośrednio z działką inwestora. Jedną z nich o numerze [...]nabyła po wydaniu decyzji dotychczasowej, ale wcześniej miała działkę nr [...](obecnie [...]). Wymaga wskazania, że w wypisach z rejestru gruntów, aktach notarialnych i odpisach z ksiąg wieczystych dołączonych do akt przez organ występuje T. A. G. Pełnomocnictwa procesowego udzieliła adwokatowi T. G. Nie wiadomo dlaczego pełnomocnik ten i organ oznaczają tę stronę jako A. T.G. Skargę do sądu administracyjnego złożył inwestor. Skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 54 pkt 2d i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz sprzeczne z treścią zebranego materiału ustalenie, że nieruchomości odwołującej się graniczą z działką inwestora, bądź inwestycja będzie na nie oddziaływać. W obszernym wywodzie, z powołaniem się na zawartą w aktach sprawy lub dołączoną do skargi dokumentację, skarżący przekonywał o braku podstaw faktycznych do uznania ,,A." G. za stronę. Wynikało to również z obszernego wywodu prawnego skargi dotyczącego wykładni art. 28 k.p.a. Zaskarżona decyzja naruszała prawo również z uwagi na niewskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego w związku z art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu uczestniczą strony działające przez zawodowych pełnomocników oraz wyspecjalizowane organy, co powinno zapewnić odpowiedni poziom argumentacji prawnej zawieranej w decyzjach lub pismach procesowych. Jak wiadomo, niezbyt rzadko w obecnej rzeczywistości prawnej zdarzają się klarowne przepisy prawne oraz zgodne komentarze do nich lub jednolite orzecznictwo sądowe na ich tle. Pewne zagadnienia prawne dotyczące procedury wznowienia postępowania administracyjnego należą do takiej właśnie jasnej i zgodnie objaśnianej materii prawnej. Ich komplikowanie wydaje się zbędne, skoro szereg dalszych kwestii z zakresu wznowienia regulowanych jest niejasno i objaśnianych niedoskonale. Należy jednak w nin. sprawie wymienić właśnie te elementy klarowne instytucji prawnej wznowienia postępowania. Wszczęcie postępowania wznowieniowego nie podlega regule wyrażonej w art. 61 § 3 k.p.a. Wyraża to jasno sformułowany art. 149 § 1 k.p.a. w brzmieniu: ,,Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia". Właściwy organ ma do wyboru albo wydać postanowienie o wznowieniu, albo odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Niedokonanie tego wyboru i przyjęcie odmiennej formy procesowej rozstrzygnięć w pierwszej fazie procedury wznowieniowej, dowodzi prostej nieznajomości kodeksu. Jeżeli organ I instancji pozostawał w błędnej świadomości, że wszczął postępowanie wznowieniowe, to z oczywistych względów nie powinien wydawać sprzecznej z własnym mniemaniem decyzji o odmowie tego wszczęcia. Pierwsza faza procedury wznowieniowej odbywa się przed wszczęciem postępowania. Skoro nie istnieje postępowanie, to ta faza przedprocesowa nie odbywa się oczywiście z udziałem stron. Pewne czynności dokonywane są w relacji między organem a wnoszącym podanie o wznowienie. Nie uczestniczą w tej fazie strony, gdyż są to potencjalni uczestnicy postępowania – o ile zostanie postanowieniem wszczęte. Uwagi te mają również znaczenie przy ocenie dopuszczalności czynności procesowych stron w znaczeniu materialnym, nie będących jeszcze stronami postępowania, które się nie toczy (np. kwestia dopuszczalności odwołania takiej ,,strony" lub jej skargi do sądu administracyjnego na decyzję w kwestii odmowy wznowienia postępowania). Sąd nie mógł jednak pominąć znaczenia realnych faktów procesowych zdziałanych w nin. sprawie. Należało przyjąć, że organ I instancji wznowił postępowanie, skoro dał temu procesowy wyraz i wciągnął do postępowania strony. Jego decyzja odmowna byłaby wówczas nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jako rażąco naruszająca prawo i dlatego została słusznie uchylona przez organ. Drugim i być może ostatnim pewnikiem z zakresu procedury wznowieniowej jest powszechnie głoszony pogląd prawny, że organ w I fazie nie bada prawidłowości podstaw wznowieniowych, zaś ich bezzasadność uzasadnia wydanie w II fazie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Wynika to wprost z jasno sformułowanego art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., z którym organ I instancji powinien się zapoznać, bądź wziąć pod rozwagę przy formułowaniu decyzji kwestionujących istnienie twierdzonej przez wnoszącego podanie podstawy wznowienia. Przy omawianiu podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pogląd ten wyrażany bywa bardziej kategorycznie. Otóż w tym przypadku w ogóle zabrania się organowi prowadzenia czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy ta podstawa istnieje. Jedynie gdyby z samej treści podania w sposób oczywisty wynikało, że podanie wniosła niestrona, dopuszcza się stosowanie art. 149 § 3 k.p.a. W przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości, czy wnoszący podanie jest stroną wymagających postępowania wyjaśniającego, należy stosować art. 149 § 1 k.p.a. Dlatego trafne rozstrzygnięcie organu zostało poprzedzone zbędnym postępowaniem wyjaśniającym oraz zostało błędnie uzasadnione. Z brzmienia art. 138 § 2 zdanie końcowe k.p.a. wynika zakaz formułowania przez organ odwoławczy ocen materialnoprawnych wiążących organ I instancji. Dotyczy to w szczególności materialnoprawnego zagadnienia, czy T.(nie A.) G. jest stroną. Organ I instancji dokona w tym zakresie ustaleń i ocen w sposób samodzielny, oczywiście z możliwym wykorzystaniem materiału procesowego zgromadzonego niepotrzebnie w postępowaniu odwoławczym, ale niewykluczone że przydatnego. Wadliwe procesowo byłoby jednak oparcie decyzji wydanej we wszczętym już postępowaniu wznowieniowym przez organ I instancji, jedynie nie przedwczesnej ocenie materialnoprawnej organu odwoławczego. Gdyby pełnomocnik nadal twierdził, że jego klientka nazywa się A.G., należałoby dołączyć do akt kopię dokumentu tożsamości tej osoby. Mogło jednak budzić zastrzeżenia, że w sprawie z wniosku T. G. odwołanie wniosła A. G.i organ je rozpatrzył oraz wydał decyzję wobec A. G.. Trafna była uwaga zawarta w skardze, aby podstawę materialnoprawną bycia stroną przez dany podmiot formułować przez łączne powołanie art. 28 k.p.a. i konkretnego przepisu ustawowego (np. art. 140 k.c. łącznie z przepisem prawa administracyjnego). Samo jedynie bycie właścicielem sąsiedniej nieruchomości oraz osobno bycie ,,osobą trzecią" bez powiązania z odpowiednimi przytoczeniami i dowodami dla wykazania twierdzonych okoliczności, nie zawsze wystarcza do uznania właściciela za stronę. Oczywiście w nin. sprawie Sąd nie wyraża w tym zakresie żadnej wiążącej oceny prawnej. Zarówno rozbudowane postępowanie dowodowe prowadzone przez organ, jak i obszerne wywody zawarte w skardze wskazują na sporność, czy T. Gołasińska była i jest stroną postępowania lokalizacyjnego. Gdyby zatem stanąć na formalnym stanowisku, że z braku postanowienia o wznowieniu postępowanie wznowieniowe nie zostało do tej pory wszczęte, to decyzja o odmowie wszczęcia byłaby w sposób oczywisty niezgodna z art. 149 § 3 k.p.a. W każdym z dostępnych organowi I instancji komentarzy pisze, jakie są możliwe podstawy odmowy wszczęcia postępowania. Jak już wskazano, nikt nie twierdzi, jakoby taką możliwą podstawą było rozstrzygnięcie spornego zagadnienia, czy wnoszący podanie jest stroną. Wskazano również, że Sąd skłania się do oceny, że w rzeczywistości organ I instancji wznowił postępowanie w ułomnej procesowo formie zawiadomienia. Tym samym bezpowrotnie utracił możność stosowania art. 149 § 3 k.p.a. Obecnie organ znajduje się w II fazie postępowania, która następuje po wznowieniu (po zastosowaniu art. 149 § 1 k.p.a.). W tej fazie organ bada istnienie podstawy wznowieniowej. Gdy organ udowodni jej zaistnienie (,,T. G. była stroną postępowania lokalizacyjnego i bez własnej winy nie brała w nim udziału"), czyli gdy nie wyda decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (opartej na twierdzeniu przeciwnym - ,,nie była stroną, była ale nie wzięła udziału z własnej winy"), uruchamiają się dalsze fazy procedury wznowieniowej i związane z nimi oceny (np. czy udział w dotychczasowym postępowaniu wywołał by wydanie decyzji odmiennej od dotychczasowej – art. 146 § 2, art. 151 § 2 k.p.a., czy decyzja dotychczasowa była wadliwa i według obecnego stanu sprawy należy wydać odmienną decyzję merytoryczną – art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. itd.). Jak wspomniano, byłoby dobrze, gdyby organ I instancji prowadząc procedurę wznowieniową zapoznał się jednak z przepisami art. 145 i nast. k.p.a. i miał na uwadze chociażby podstawowe objaśnienia do tej instytucji prawnej zawarte w komentarzach. W podsumowaniu należy powtórzyć, że w ocenianym postępowaniu organ I instancji musiał wydać postanowienie o wznowieniu, skoro nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego. Czynność pisemnego zawiadomienia stron została uznana za takie wymagane postanowienie. Obecnie organ I instancji na wydać jedną z decyzji kończących to wszczęte postępowanie. Przed jej wydaniem ma w sposób samodzielny dokonać ustaleń i ocen, czy T. G. jest stroną, a ewentualnie kolejno dalszych niezbędnych ustaleń i ocen. Wydana wstępnie decyzja była w oczywisty sposób sprzeczna z art. 149 § 3 k.p.a. Dlatego jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było zgodne z procedurą. Złożenie skargi umożliwiło Sądowi wykazanie uchybień procesowych organu polegających na przeprowadzeniu zbędnego postępowania wyjaśniającego i poczynieniu w uzasadnieniu decyzji przedwczesnych ocen materialnoprawnych. Wniesienie skargi było więc czynnością celową. Jednak nie mogło wywołać uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż dostrzeżone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania nie były istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., skoro zaskarżone rozstrzygnięcie było prawidłowe. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 01.04.2011 r.