II SA/Kr 4/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2011 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 10 września 2010 r., na podstawie art. 119, 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, póz. 968 z późń. zm.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990 roku w sprawie opłat za czynności egzekucyjne (Dz. U. nr 47, póz. 281 z późn. zm.) nałożył na właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na dz. nr [...] w W. przy ul. [...] M.B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w przesłanym tytule wykonawczym z dnia 21 lipca 2010 roku oraz zobowiązał go do uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. W uzasadnieniu organ egzekucyjny podał, że decyzją z dnia 30 grudnia 2009r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 18 września 2009 r. i zakazał w trybie natychmiastowym użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] w W. przy ul. [...] , będącego własnością M.B. , z wyjątkiem lokalu nr [...] wobec którego orzeczono o zakazie użytkowania w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 21 maja 2007r. znak: [...] . Jednocześnie zarządził w trybie natychmiastowym umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa łudzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, wykonanie doraźnych zabezpieczeń, zabezpieczenie budynku przed dostępem osób niepowołanych. Wskazane roboty zabezpieczające należało wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a po ich wykonaniu powiadomić PINB w W. przedkładając oświadczenie osoby, pod której nadzorem roboty zabezpieczające zostały wykonane, wraz z uprawnieniami i aktualnym wpisem do izby samorządu zawodowego. M.B. pismem z dnia [...] 2010 r. poinformował o wyłączeniu obiektu z użytkowania poprzez zabezpieczenie - zamknięcie budynku przed postronnymi osobami oraz o oznakowaniu o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak również o zakazie jego użytkowania. W ocenie organu, powyższe nie stanowiło wykonania decyzji MWINB w K. z dnia 30 grudnia 2009r, gdyż roboty zabezpieczające nie zostały wykonane pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane i poświadczone przez stosowne jej oświadczenie. Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny organ wskazał, że grzywna ma charakter jednorazowy, ma być skuteczna i prowadzić do natychmiastowego wykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji. Zażalenie na ww. postanowienie złożył M.B. , domagając się umorzenia grzywny w całości. Podniósł, że w wykonaniu decyzji MWINB w K. z dnia 30 grudnia 2009 r. lokatorzy zostali wykwaterowani z budynku, który następnie został zabezpieczony, zamknięty oraz oznakowany tablicami informującymi o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie wstępu. Żądane przez organ oświadczenie osoby posiadającej uprawnienia budowlane o wykonaniu powyższych prac, w ocenie żalącego się, jest niezasadne i naraża go na dodatkowe koszty. Podkreślił, że nie uchylał się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 21.07.2010 r. i nie widzi podstaw do nałożenia grzywny. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2010 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że grzywna została nałożona prawidłowo. Organ właściwie zastosował przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 121 § 2 i § 4, art. 122 § 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy), przekonywująco uzasadnił wysokość nałożonej grzywny. W ocenie organu odwoławczego, dolegliwość jaką stanowi grzywna jest niezbędna do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku, zwłaszcza, że istnieje konieczność jak najszybszego wykonania nakazanych robót zabezpieczających z uwagi na niebezpieczeństwo wywołane dalszym pozostawaniem przedmiotowego budynku w nieodpowiednim stanie technicznym grożącym katastrofą budowlaną. Wskazał, że przez wykonanie egzekwowanego obowiązku, należy rozumieć sytuację, gdy egzekwowany obowiązek nie istnieje z powodu jego wykonania, tak iż zobowiązanie wygasa. Wykonanie obowiązku obejmować musi zatem całość tego obowiązku, a nie jedynie jakąś jego część. Na obowiązek nałożony decyzją MWINB z dnia 30 grudnia 2009 r. składa się również nakaz wykonania robót zabezpieczających pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, a po ich wykonaniu powiadomienie o tym organu wraz z przedłożeniem stosownego oświadczenie sporządzonego przez tą osobę. Tymczasem, mimo pisma PINB z dnia [...] lipca 2010 r. w którym poinformowano zobowiązanego o ww. obowiązku, wynikającym z decyzji, nie został on wykonany. Nadto organ wskazał na treść art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł M.B. , domagając się umorzenia grzywny. Ponownie przytoczył argumentację przedstawioną w zażaleniu. Pokreślił, że nie uchylał się od wykonania nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, póz. 1954 z późn. zm.). Zgodnie z art. 119 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności takiej czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Nie ulega więc wątpliwości, że warunkiem nałożenia grzywny jest stan potencjalnej możliwości wykonania danego obowiązku przez zobowiązanego. W piśmie z dnia 15.07.2010 r. (prezentata organu 28.07.2010 r. - k.8 akt administracyjnych) zobowiązany zawiadomił organ o wykonaniu obowiązku. Z kolei na karcie 9 przedłożonych akt znajduje się pismo organu skierowane do zobowiązanego z dnia 27.07.2010 r., w którym podano, że obowiązkiem skarżącego było również wykonanie robót zabezpieczających pod nadzorem osoby uprawnionej i przedłożenie do organu oświadczenia tej osoby (w aktach brak jest dowodu doręczenia tego pisma skarżącemu). Zauważyć jednakże należy, że w decyzji WINB w K. z dnia 30.12.2009 T, jak i w tytule wykonawczym jeden z nałożonych na skarżącego obowiązków określono w sposób następujący: "wykonanie doraźnych zabezpieczeń. Roboty zabezpieczające wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a po ich wykonaniu powiadomić P! N B w W. przedkładając oświadczenie osoby, pod której nadzorem roboty zabezpieczające zostały wykonane, wraz z uprawnieniami i aktualnym wpisem do izby samorządu zawodowego". W istocie nie wiadomo więc jakie roboty zabezpieczające należało wykonać i jakiej treści oświadczenie winno być przedłożone organowi. W świetle powyższych uwag wskazać należy, że w postanowieniu organu l instancji o nałożeniu grzywny zawarte było pouczenie o prawie złożenia zarzutów przeciwko prowadzeniu egzekucji z przyczyn określonych w art.33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz o prawie wniesienia zażalenia. Wprawdzie zobowiązany swoje pismo będące środkiem zaskarżenia w postępowaniu nazwał "zażaleniem", ale w ocenie Sądu treść tego pisma budzi wątpliwości. Nie nazwa bowiem, ale treść pisma decyduje o rodzaju złożonego środka zaskarżenia. Jeżeli więc w swoim zażaleniu skarżący podnosił argumenty wskazujące na wykonanie nałożonego na niego obowiązku, to budzi wątpliwości, czy nie były to również zarzuty (art. 33 ustawy). Potrzeba dokonania wnikliwej analizy "zażalenia" wniesionego przez zobowiązanego była tym bardziej uzasadniona, że jak wyżej wskazano obowiązek polegający na wykonaniu doraźnych zabezpieczeń i przedłożenia oświadczenia nie został w tytule wykonawczym precyzyjnie określony. Rzeczą organu było wątpliwości te wyjaśnić. Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, że decyduje o właściwości organów. Nadto stwierdzić należy, że tak w postanowieniu l, jak i II instancji nie zamieszczono przekonywującego uzasadnienia co do wysokości wymierzonej skarżącemu grzywny (10.000 zł.). Wprawdzie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nakłada odrębnego obowiązku uzasadniania rozstrzygnięć w przedmiocie nałożenia grzywny, ale w ocenie Sądu nie oznacza to, że grzywna może być nakłada w dowolnej wysokości bez uzasadnienia. Wysokość nałożonej grzywny winna być uzasadnienia po to, aby nie tylko strona, ale i Sąd był w stanie skontrolować prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracji. Wysokość grzywny organy uzasadniły niezbędnością realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku, zwłaszcza, że istnieje konieczność jak najszybszego wykonania nakazanych robót zabezpieczających z uwagi na niebezpieczeństwo wywołane dalszym pozostawaniem przedmiotowego budynku w nieodpowiednim stanie technicznym grożącym katastrofą budowlaną. Nie wiadomo jednakże co stanowiło podstawę faktyczną takiej konstatacji, skoro zobowiązany wskazywał, że dokonał zabezpieczenia budynku a organ nie sprawdził czy i ewentualnie jakie roboty zabezpieczające zostały wykonane. Organy nie wyjaśniły również dlaczego wymierzyły grzywnę w najwyższej wysokości, zważywszy, że nie zakwestionowano wykonania pozostałych obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Nie można również czynić zobowiązanemu zarzutu, że mimo pisma PINB z dnia [...] lipca 2010 r. w którym poinformowano zobowiązanego o obowiązku wykonania robót zabezpieczających pod nadzorem osoby uprawnionej i przedłożenia do organu oświadczenia tej osoby, skoro brak dowodu, że skarżący pismo to otrzymał. Wreszcie, argument organu wskazujący na stan zagrożenia katastrofą budowlaną mógłby uzasadniać podjęcie czynności egzekucyjnych zmierzających do bezpośredniego wykonania nałożonego obowiązku, czyli np. do wykonania zastępczego. Organ egzekucyjny nie powinien tolerować takiego stanu i w takiej sytuacji nie tyle orzekać o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, co dokonać jego wykonania właśnie w trybie wykonania zastępczego. W istocie organy zaniechały ustalenia, wynikającego z art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a, rzeczywistej sytuacji zobowiązanego (por. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 510/2005, opub. w ONSAiWSA 2006 r., nr 6, póz. 168). Organy nie ustaliły bowiem należycie jakie obowiązki określone tytułem wykonawczym zobowiązany wykonał, a wykonania których zaniechał. Niewystarczającym było oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na fakcie nieprzedłożenia przez skarżącego oświadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd w tej sprawie uznał, że spełniona została dyspozycja art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. i tym samym orzeczono jako w sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bowiem naruszenie przepisów egzekucyjnym (art. 119 p.e.a., art. 121 p.e.a.) oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie szeregu istotnych w sprawie okoliczności, mających wpływ tak na samą wysokość grzywny, jak i jej nałożenie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prowadząc postępowanie powinien w pierwszej kolejności ustalić jaki w istocie środek zaskarżenia został złożony przez zobowiązanego, w jakiej części przedmiotowe obowiązki zostały wykonane i stosownie do tego podjąć dalsze czynności. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a., uwzględniając skargę określono wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.